viernes, 28 de febrero de 2020
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Lic. Ramón Alberto Esteban.

Gestión del suelo, plusvalías y gobierno del territorio

Vocación, convicción y compromiso político con los ciudadanos para que los gobiernos municipales desarrollen estrategias urbanas de reequilibrio social y territorial.

No constituye novedad alguna afirmar que los gobiernos municipales encaran, con continuidad acelerada, el abordaje a nuevas dimensiones de las realidades de las sociedades que gobiernan. Con mayor o menor vocación, capacidades y resultados positivos, los responsables de la gestión municipal tienen que asomarse e involucrarse a la trama de interacciones políticas, económicas y sociales que los interpela por respuestas. El grado de involucramiento en esa trama está condicionado a la mayor o menor visibilidad comunicacional del tema o de los actores que lo promueven, del mayor o menor nivel de impacto en la vida de los sectores de la sociedad local y de acuerdo al plexo ideológico de la dministración, y también por el mayor o menor conocimiento que exhibe la población local acerca de las políticas públicas.

Por su ajuste a la realidad, y en relación a otras propuestas analíticas, somos partícipe de una línea de pensamiento que pondera a los Gobiernos Municipales como GOBIERNO DEL TERRITORIO apuntando a reafirmar la competencia insoslayable de la actividad pública local acerca de todo hecho que resulte de las relaciones sociales que se mantienen en un determinado territorio.

La perspectiva territorial en el análisis y en la gestión de las políticas públicas debe completarse incluyendo necesariamente definiciones acerca del componente SUELO en que se plasman y reflejan las interacciones de la trama local. El tratamiento del recurso “suelo”, su estructuración histórica, su ocupación, la fragmentación y/o homogeneidad en los servicios instalados, las relaciones de poder que la ocupación del mismo explicita, así como la estructuración del mismo, las actividades residenciales, sociales, económicas (industriales y comerciales) constituye una variable de especial significación para la organización de una gestión inteligente del gobierno local.

Cada localidad, sin importar para esta propuesta el tamaño demográfico, tiene una historia que se expresa en la ocupación del suelo en la que se asienta y que expone la red de relaciones sociales y de distribución de la renta económica dentro de esa sociedad. Este reconocimiento, la amplificación del mismo ante las carencias de acceso a la tierra por sectores cada vez mayores de la población, así como la vivencia de que el acceso al suelo constituye un derecho social básico, constituyen una NUEVA DIMENSION a incorporar activamente a las políticas públicas para gobernar la puja distributiva social que se expresa en cada sociedad.

Podríamos referenciar como denominador común a todo gobierno municipal que la gestión del suelo local tiene como objetivo mejorar los índices de convivencia social, dotando a toda la ciudad de una infraestructura de servicios que favorezca la integración y la accesibilidad de manera justa, promoviendo un desarrollo urbano equilibrado .

Cabe agregar que una gestión del suelo local en la que el gobierno municipal cumple su función de moderador de la puja distributiva en camino a una sociedad más justa/equilibrada, es generadora de nuevos recursos fiscales para el Municipio que, así, puede desarrollar con mayor autonomía inversiones no atadas al peregrinaje por despachos oficiales provinciales/nacionales.

Políticas

Plan de Desarrollo Territorial: expresión del proyecto de ocupación del suelo y de expansión en densidad de la trama urbana de la localidad. Constituye una acuerdo político de los ciudadanos acerca de cómo distribuir el territorio y por lo tanto la accesibilidad a servicios y rentas generadas por la propia ciudad. Si bien se expresa en normativas de ocupación y construcción, ellas sólo expresan el modelo ciudadano de convivencia, razones más que suficientes para promover la participación - en su discusión, puesta en marcha, actualización y revisión - , de la dirigencia política y social territorial de cada ciudad. El crecimiento de una ciudad para arriba, para el costado (el campo) y la extensión de servicios, constituyen una “máquina” de generar rentas económicas (plusvalías) para los actores sociales, por lo que la apropiación y distribución de las mismas para políticas públicas de reequilibrio territorial constituyen un recurso económico y/o financiero de valor muy ponderable.

Accesibilidad al suelo urbano con servicios: Las políticas públicas que tienen dicho fin constituyen un eje de acción para todo gobierno local que lo califica tanto por quienes son beneficiarios como, y especialmente, por quienes no tienen acceso inmediato según sus necesidades y expectativas. Formando parte o no de un Plan de Desarrollo Territorial, el acceso de los vecinos al terreno, al terreno con casa o al departamento, siempre desvelan a los Intendentes por lo que la re categorización de tierras rurales a urbanas o el aumento de la densidad poblacional para favorecer la construcción en altura, constituyen decisiones políticas-administrativas no excepcionales del gobierno. En esas decisiones SIEMPRE se generan plusvalías o una renta urbana diferencial, que se producen por un incremento del valor del suelo por acciones ajenas al propietario de la tierra. Y entonces entra al escenario un recurso fiscal de redistribución e inversión.

Plusvalías o renta urbana diferencial: participación del generador: Nos referimos a todo tipo de hechos/actividades que producen un incremento en el valor del suelo por acciones que son ajenas al propietario, aumentos generados a partir de acciones del Estado especialmente el Gobierno Local. El incremento de valor puede darse como resultado de una inversión pública y/o por un cambio de normativa en el uso del suelo y el beneficio que se ha generado a partir de una decisión externa a la del propietario CORRESPONDE que sea participada por el Gobierno Municipal en un porcentaje a definir. Hay varios municipios argentinos que han generado normativa al respecto, en general respaldados por Universidades Públicas, que han elaborado variados mecanismos de cálculo para las plusvalías generadas sobre la base de los precios del mercado inmobiliario local.

Las tierras fiscales municipales: constituyen - junto con la capacidad regulatoria del Gobierno Local en política urbanística y en las imposiciones fiscales -, recursos claves de gestión en una ciudad o localidad en expansión. Se trata de que el valor del suelo, que siempre se incrementa, no opere de “agente urbanístico” por fuera de las decisiones mayoritarias de la sociedad. Por lo tanto el “banco de tierras fiscales” para operar en el mercado inmobiliario como regulador de un precio equilibrado al objetivo de facilitar la accesibilidad, constituye mucho más que los “terrenos donde implantar barrios”, sino un recurso de gobernabilidad, redistribución y financiamiento público.

Instrumentos

Sociedades mixtas para la administración de emprendimientos en tierras fiscales: Este instrumento modifica sustancialmente la visión de la Administración Municipal como administrador de tierras fiscales: sólo cobra un arrendamiento por su uso. A partir de la operación de las sociedades mixtas el Municipio se convierte en un agente activo en la percepción de las rentas que genera ese suelo.

Se trata de asociar al sector privado al desarrollo de actividades de expansión del territorio urbanizable y/o a emprendimientos sobre tierras públicas de valor paisajístico o recreativo, constituyendo sociedades anónimas para administrar tierras públicas y actuar como recuperador de plusvalías ge neradas por la operación de dichas tierras para reinvertirlas en políticas urbanísticas que mejoren la calidad de vida de los sectores más desprotegidos.

Obras públicas por contribución de mejoras: en la Provincia de Buenos Aires este instrumento está regulado por la Ordenanza General N° 165 que establece el régimen de obras y cobro del costo total a los beneficiarios en concepto de “contribución de mejoras”, y tiene una tradición muy arraigada en esa provincia. La normativa es aplicable a la realización de obras de infraestructura y a su financiamiento y puede ser extendida a todo el catastro de propietarios según la envergadura e impacto de la obra. Por ejemplo, la construcción de un acceso a la ciudad o localidad podría encararse con esta modalidad y su costo ser absorbido por todas las cuentas del padrón de contribuyentes, con porcentuales diferenciados, atento el beneficio general sobre todas las propiedades.

El instrumento es muy apto ya que la valorización del suelo está generada tanto por el Estado como por el aporte del beneficiario privado y porque establece mecanismos presupuestarios y de control de los trabajos a realizar que facilitan la participación popular en la cuestión.

Declaraciones de emergencia urbana o edificación necesaria: se trata de normativas que declaran en esa condición a las parcelas y/o lotes baldíos o en estado de abandono. Se establece la obligación a los propietarios de terrenos baldíos o abandonados a construir respetando la zonificación correspondiente y a concluir la construcción en un plazo que determina la norma y ante el incumplimiento aplicar las multas establecidas por las leyes de Ordenamiento Territorial provinciales y/o las que establezca el régimen municipal.

Este instrumento es especialmente apto para poner límites a la estrategia de “engorde” del valor del suelo que realizan muchos propietarios y/o especuladores inmobiliarios incrementando artificialmente el precio del suelo.

Determinación del valor del impuesto inmobiliario y/o la tasa de servicios generales sobre la base del valor del suelo de la propiedad contribuyente: En los últimos años se han registrado avances de significación en la materia, especialmente en la determinación del impuesto inmobiliario cuando su percepción corresponde a la jurisdicción provincial. Consideramos que idéntica base de cálculo debe usarse para establecer el valor de la Tasa de Servicios Generales de una ciudad, teniendo por superada la retórica y antediluviana disquisición acerca que los Municipios imponen “tasas por servicios prestados” y ellas tienen que expresar el costo de los mismos. Debemos reconocer definitivamente que VIVIR EN UNA CIUDAD CUESTA PLATA y que las exigencias a que es sometida la gestión pública local, cada vez más variadas, deben encontrar mecanismos de financiamiento verdaderamente democráticos y autónomos no sometidos a la impronta de la relación jerárquica con los poderes sub-nacionales y nacionales.

Las tecnologías de registración de información del mercado inmobiliario y la capacidad de las universidades públicas en la elaboración de los instrumentos técnicos facilitan a los gobiernos locales la implementación de esta recomendación.

Recuperación de plusvalías por excepciones: El crecimiento de la ciudad en equilibrio y la necesidad de adecuar la normativa, exige la toma de decisiones del Gobierno Local que generan plusvalías a participar con el sector privado y que podrán ser calculadas y percibidas por el Municipio mediante mecanismos transparentes.

En ese marco se inscribe la estrategia de aprobación de normas de uso del suelo por excepción de las vigentes para construcciones de uso industrial o residencial de poca monta e impacto a las que se les pueden aplicar cálculos de recuperación de plusvalías. A tal fin la excepción considerará la mayor rentabilidad obtenida por el propietario por la utilización de suelo que no debería ser ocupado. Se realiza un cálculo y se incorpora al valor de la tasa que abona el propietario la percepción de un ítem específico por plusvalía.

Conclusión:
El cumplimiento de las exigencias que impone la sociedad y el marco institucional a los Gobiernos Locales demanda respuestas creativas, autónomas, inteligentes y dirigidas a la satisfacción ciudadana. La presente nota solamente pretende incorporar al debate algunas políticas e instrumentos que se imaginan en la dirección que la demanda impone y que requieren ser completadas y mejoradas con otras experiencias de gestión municipal y académicas que deben expresar:

• Vocación y convicción para implementar todas las posibilidades que otorga el marco jurídico existente nacional, provincial y local referente a las políticas de uso del suelo que incluye necesariamente una nueva lectura respecto de la función social de la propiedad y un nuevo destino y criterio de administración de la tierra pública.
• Compromiso político con los ciudadanos para que nuestras ciudades desarrollen estrategias urbanas de reequilibrio social y territorial, con actuaciones multiactorales y que involucren a los sectores privados operadores del suelo y de la actividad económica local.
• Generación de instrumentos de actuación sencillos y de extrema visibilidad pública que hagan posible la elaboración y puesta en ejecución de acciones y normativa de fuerte inserción en los protagonistas de uso del suelo.

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