viernes, 07 de octubre de 2022
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Acceso a la educación de personas con discapacidad

Panorama actual y análisis comparativo de políticas en Argentina, Chile y Uruguay.
En este edición publicamos parte del Documento “Reconstruir la educación, no las barreras”, de los autores Sergio Meresman y Cynthia Brizuela; publicado por la Oficina para América Latina y el Caribe del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) de la UNESCO.

Esta publicación, desarrollada en el marco de la serie Análisis Comparativos de Políticas de Educación, tiene como propósito contribuir con una mirada panorámica acerca de las acciones que los países de América Latina vienen realizando para garantizar el derecho de niños, niñas y adolescentes (en adelante, NNA) con discapacidad a una educación inclusiva y de calidad. Con base en la información disponible y la consulta con informantes claves, se procura reflejar las principales tendencias y los nudos críticos existentes para identificar así, los desafíos políticos y técnicos que marcan el presente.
 
Panorama general actual de la infancia con discapacidad en América Latina y el Caribe
 
Según un reciente informe de la CLADE (2019), los datos sobre acceso y permanencia de las personas con discapacidad en los sistemas educativos son, en general, dispersos y de difícil comparabilidad a nivel regional en América Latina y el Caribe. UNICEF (2021) ha estimado que aproximadamente 7 de cada 10 NNA con discapacidad no tienen acceso a educación en América Latina y el Caribe, lo que representa una cifra de 6,4 millones de personas. Asimismo, esta publicación confirma que, en el ejercicio de sus derechos, la niñez con discapacidad enfrenta múltiples desafíos que, a menudo, se superponen.
 
En cuanto a la educación, ese rezago es enorme y comienza en el hogar, tempranamente, a partir de la falta de accesibilidad y oportunidades de participar de conversaciones y lecturas que se hacen en familia. Los NNA con discapacidad tienen menos probabilidades de involucrarse en estas oportunidades de desarrollar sus habilidades simbólicas y comunicacionales; lo que, con demasiada frecuencia, redunda en que se quedan atrás. Los estudios recopilados para este informe compilan información referida a más de 60 indicadores de bienestar infantil y desagregan por tipo y gravedad de las diferentes limitaciones funcionales asociadas a las discapacidades. Consecuentemente, señalan que, en comparación con los NNA sin discapacidad, los NNA con discapacidad tienen:
 
  • un 24% menos de probabilidades de recibir una atención temprana y receptiva;
  • un 42% menos de probabilidades de tener conocimientos básicos de lectura, escritura y aritmética;
  • un 49% más de probabilidades de no haber asistido nunca a la escuela;
  • un 47% más de probabilidades de no asistir a la escuela primaria,
  • un 33%más de probabilidades de no asistir al primer ciclo de secundaria;
  • un 27%más de probabilidades de no asistir al segundo ciclo de secundaria;
  • un 51% más probabilidades de sentirse infeliz;
  • un 41% más probabilidades de sentir discriminación;
  • un 32% más de probabilidades de sufrir castigos corporales graves.
 
Un análisis afín realizado para el Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo de 2020: Inclusión y educación sobre 14 países de ingreso bajo y mediano señaló “las niñas, niños, adolescentes y jóvenes con discapacidad representaban el 12% de la población escolarizada, pero el 15% de la población sin escolarizar” (UNESCO, 2020). A su vez, enfatizó:
 
en comparación con sus pares sin discapacidad, las y los niños con alguna discapacidad sensorial, física o intelectual tenían una probabilidad mayor de no estar escolarizados; esto es, cuatro puntos porcentuales más entre aquellos en edad de cursar la escuela primaria, siete puntos más entre aquellos en edad de cursar el primer ciclo de secundaria, y 11 puntos más entre aquellos en edad de cursar el segundo ciclo de secundaria. Esta estimación se aproxima a un examen de los países de América Latina basado en datos no comparables que mostró que, en promedio, las y los jóvenes de 12 a 17 años con discapacidad tenían una probabilidad menor de 10 puntos porcentuales de asistir a la escuela que los que no tenían ninguna discapacidad...(UNESCO, 2020).
 
 
Si bien la información pormenorizada y el análisis de datos por país apenas emerge, existen estudios en Argentina (INDEC, 2018) y El Salvador (CONAIPD et al., 2005) que confirman un importante rezago tanto en matrícula como en logros escolares para los NNA con discapacidad. A modo de ejemplo, en Colombia los niños y niñas de entre 3 a 5 años sin discapacidad asisten un 11% más que quienes tienen alguna discapacidad en el nivel de preescolar. Mientras tanto, en el contexto de la educación primaria, se estima que apenas un 1,2% de población estudiantil tiene discapacidad y en la educación media solo un 12% de adolescentes con discapacidad están escolarizados (cifra comparable con un 72,9% de quienes tienen igual edad y sin discapacidad). Esta decreciente participación en el sistema educativo también se ve reflejada, finalmente, en el acceso a la educación superior: solo el 5,4% de la población con discapacidad accede a ella (Observatorio Nacional de Discapacidad, 2014).
 
En varios países se aprecia un creciente proceso de expansión de la educación privada como ámbito de inclusión educativa de la infancia con discapacidad. Si bien esta tendencia no es nueva (históricamente, la falta de respuestas inclusivas o integradoras por parte del Estado ha obligado a las familias a recurrir a instituciones privadas), esto se viene profundizando en varios países. En Argentina, por ejemplo, el 17,9 % de los NNA con discapacidad que asisten a escuelas inclusivas lo hace en establecimientos privados, mientras que el total que asiste a escuelas especiales privadas es el 37,7% (INDEC, 2018). En Uruguay, también puede observarse una expansión de la oferta privada para escolarizar de manera segregada a los NNA con discapacidad (Meresman, 2013); lo que crea aún más desigualdades entre las familias que pueden acceder a pagar la educación en centros privados, frente a quienes no pueden (CAINFO, 2013).
 
A nivel de las políticas públicas, tanto las mejoras que pueden observarse, como los desafíos que aún persisten para realizar los derechos de NNA con discapacidad en la región están condicionados por procesos de cambio institucional y de los liderazgos sociales y profesionales –que avanzan lentamente–. La mayoría de los programas y políticas responsables de la niñez con discapacidad en nuestra región provienen de épocas pasadas y aún responden a conceptos que, si bien fueron importantes, hoy reflejan una visión desactualizada y negativa (a menudo caritativa y asistencialista) hacia las discapacidades.
 
En muchos casos, las personas que se desempeñan como funcionarias y responsables (incluyendo equipos docentes y personal educativo, en general) buscan adaptarse, no sin dificultades, al enfoque de derechos y al modelo social propuesto por la CDPD. Los procesos de cambio y actualización que se llevan adelante requieren de incentivos que estimulen propuestas innovadoras y flexibles, a la vez que difundan prácticas prometedoras para deconstruir las antiguas tradiciones, miradas y prácticas.
 
Todos estos desafíos y desventajas acumuladas en cuanto a las infancias con discapacidad, y su derecho a la educación, se profundizaron en el contexto de la emergencia sanitaria surgida a partir de la pandemia de la COVID-19. Las dificultades para el acceso y permanencia se manifestaron de diversas formas: desde problemas para el cumplimiento de medidas básicas de higiene, obstáculos para mantener el distanciamiento social (necesidad de asistencia de otras personas, dificultades en la comprensión de las medidas, ausencia de material accesible) y, fundamentalmente, barreras para el acceso al aprendizaje en línea (estrategias pedagógicas, dispositivos, tecnologías de asistencia, tecnologías accesibles, material disponible); entre otros servicios que se prestan a través del sector educación (como la nutrición escolar). A grandes rasgos, los NNA con discapacidad han tenido un escaso acceso a la educación a distancia, dado las limitadas capacidades técnicas y recursos disponibles para generar e implementar estrategias pedagógicas basadas en un diseño universal para el aprendizaje[1] que procuren la equiparación de oportunidades y la disminución de las barreras para el acceso a los recursos de enseñanza aprendizaje, incluyendo orientaciones y herramientas para que familiares y personas cuidadoras puedan apoyarles.
 
Análisis comparativo: políticas en Argentina, Chile y Uruguay
 
A continuación, y considerando tano el marco de referencia propuesto, como la breve síntesis de la situación regional de la infancia con discapacidad presentada con anterioridad, se consigna un rápido análisis de las tendencias que pueden observarse en algunos países de la región, tales como Panamá, Colombia, República Dominicana, Argentina y Uruguay. Este análisis toma como referencia parte de los datos documentales disponibles, los últimos informes del Comité sobre Derechos de las Personas con Discapacidad de los países seleccionados y la opinión de informantes clave recogida especialmente para este informe. A efectos de validar y equilibrar la información disponible, también se recurrió a consultas rápidas recabadas por informantes calificados en los países seleccionados.
 
Se identificaron cinco grandes aspectos que describen de forma no exhaustiva un panorama de algunas de las tendencias en curso en la región: las modificaciones ocurridas en el marco legal e institucional; los procesos de transición y reconversión de la llamada “educación especial” a la educación inclusiva; la capacitación docente; el desarrollo de materiales educativos accesibles; y la participación social en favor de un cambio cultural y social inclusivo. Para cada una de estas categorías se formuló, al menos, una pregunta clave. A saber:
 
- Marco legal e institucional: ¿Se realizaron modificaciones importantes en relación con el marco legal como consecuencias de la adhesión a la CDPD? ¿Ha surgido alguna nueva ley nacional, resolución judicial importante o decreto que esté indicando avances en la mejora del marco legal? ¿Ha habido cambios importantes en la institucionalidad?
- Transición de la educación especial a la educación Inclusiva: ¿Se identificaron avances en el proceso de reconversión de las escuelas especiales en centros de recursos para la inclusión? ¿Se obtuvieron datos que detecten tendencias en la matriculación de NNA con discapacidad en escuelas inclusivas?
- Formación docente: ¿Surgieron nuevos planes o iniciativas importantes de formación docente en educación inclusiva?
- Participación: ¿Han existido o existen experiencias de participación o consulta a estudiantes con discapacidad, familias y/o organizaciones de la sociedad civil?
Más allá de las diferencias propias que se derivan de antecedentes históricos y del contexto sociopolítico actual en cada país, pueden observarse algunas coincidencias en relación con las principales dificultades y logros que se perciben. En los siguientes apartados, se analizan algunos de ellos.
 
Reformas en los marcos legales e institucionales
 
En los últimos años, el impulso a la educación inclusiva ha estado marcado por una mejora del marco legal y la presencia de mejoras institucionales incipientes (UNICEF, 2018). Todos los países de la región ratificaron la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (comprometiéndose a respetar todas sus disposiciones), aunque la adecuación de normativas internas requerida para satisfacer esas obligaciones se encuentra pendiente en algunos casos[2]
 
Si se toma en cuenta la Observación general n.º 4 sobre el derecho a la educación inclusiva realizada por el Comité sobre Derechos de las Personas con Discapacidad (2016), puede observarse un panorama que presenta relativos avances y en el que se destacan numerosos y complejos desafíos. Por un lado, el Comité reconoce como alentador, por ejemplo, la ampliación de las leyes contra la discriminación en todos los países –destacando que, en muchos casos, se ha incluido la discapacidad como una causa de discriminación expresamente prohibida por las legislaciones nacionales–. Por otro lado, el Comité observa que los procesos de mejora legislativa y políticas públicas en favor de los derechos de NNA con discapacidad no están exentos de significativas brechas en su cumplimiento, de barreras y demoras en su implementación, y de notorios desafíos a nivel presupuestario; en suma, de numerosas tareas pendientes en todos los países. El Comité hace notar, por lo tanto, que muchas “leyes y marcos normativos de lucha contra la discriminación siguen siendo deficientes, incompletos o ineficaces”. En consecuencia, señala que la discriminación persiste, no solo a través de resoluciones administrativas que no han sido actualizadas y expresiones negativas y patologizantes en los medios de comunicación, sino (muy especialmente en prácticas institucionales que aún se basan en los enfoques médicos o caritativos de la discapacidad, perpetuando abordajes segregados y situaciones contrarias a lo expresado por la CDPD (2016).
 
Si bien la prohibición de discriminar a los NNA con discapacidad en las instituciones educativas comunes ya se encuentra establecida en la CDPD y este tratado obliga a los Estados que lo han ratificado, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH aconseja como medida contra la discriminación que “las leyes de educación contengan una cláusula explícita contra el rechazo en la que se prohíba la denegación de la admisión en la enseñanza general y se garantice la continuidad de la educación” (2013).
 
Asimismo, desde diferentes ámbitos se ha expresado que los Estados deberían establecer mecanismos accesibles, independientes, expeditos y efectivos para denunciar y revertir las prácticas discriminatorias en el acceso a la educación, procurando regularlas a través de una normativa única y de acceso público (RREI, 2021).
 
A modo de ejemplo, los casos de Argentina y Uruguay confirman que los avances en las reformas legales e institucionales, que encuadran y gobiernan la educación de los NNA con discapacidad son importantes, pero también que existen evidentes lagunas en cuanto a su implementación. Estos países ratificaron su adhesión a la CDPC a través de nuevas legislaciones nacionales –que reconocen el derecho de la infancia con discapacidad de acceder a una educación inclusiva de calidad–, pero delegan en la autoridad educativa la implementación de este principio, sin aclarar cuales son las previsiones presupuestarias que respaldarán su implementación[3].
 
En Uruguay, una serie de resoluciones, orientaciones y proyectos educativos impulsados por el Consejo de Educación Inicial y Primaria entre 2010 y 2020 fueron comunicando un nuevo paradigma para la educación de niños y niñas con discapacidad. Algunos de los programas más emblemáticos puestos en marcha durante estos años (como las Escuelas Aprender y la Red de Escuelas y Jardines Inclusivos Mandela) dieron públicas señales del interés de las autoridades educativas en reconocer derechos de la infancia con discapacidad y disminuir barreras de acceso. Uruguay además reforzó el compromiso adquirido al ratificar la CDPD (y su protocolo facultativo) a través de resoluciones como las Orientaciones de Política Educativa del CEIP para 2010-2014 –en las que se establece que “todas las escuelas son inclusivas” (ANEP-CEIP, 2010)–, y de numerosas resoluciones y decretos[4].
 
En el caso de Argentina, la Resolución 311/16 sobre Promoción, Acreditación, Certificación y Titulación de Estudiantes con Discapacidad busca “propiciar condiciones para la inclusión escolar y el acompañamiento de las trayectorias escolares de los/as estudiantes con discapacidad”, a la vez que propone “la elaboración de un proyecto pedagógico individual”. Los puntos principales de esta resolución son:
 
- "Todos los niños con discapacidad en el comienzo de la trayectoria escolar tienen derecho a ser inscriptos en educación inicial común, al igual que el resto de la población escolar” (art. 19).
- Escuchar la voz del estudiante con discapacidad y dar participación a su familia como obligación.
- Identificar barreras en el entorno, a lo largo de la trayectoria educativa y trabajar de acuerdo con el modelo social de la discapacidad y de derechos humanos.
- Elegir la institución educativa de preferencia de las familias como un derecho “contando con el asesoramiento de los equipos intervinientes, a fin de propiciar la trayectoria educativa que mejor responda a las necesidades educativas derivadas de la discapacidad”.
- Apoyar y acompañar la educación para la inclusión en escuelas comunes.
- Articular entre equipos educativos de todos los niveles y modalidades dejando en claro un compromiso de corresponsabilidad educativa.
- Asistir a las instituciones inclusivas para elaborar el proyecto pedagógico individual.
- Desarrollar proyectos pedagógicos individuales en función de las necesidades de estudiantes, promoviendo su desarrollo integral y tendiendo a favorecer su inclusión social y educativa.
- Acompañar el pasaje de nivel inicial a primario y de primario a secundario, que “debe suceder para los estudiantes con discapacidad del mismo modo que para los estudiantes sin discapacidad”.
- Contribuir para la promoción, acreditación y certificación, el estudiantado debe ser evaluado en la escuela donde desarrolla su trayectoria escolar.
 
Esta resolución, que representa un aporte progresista indudable en el campo normativo de la educación inclusiva, encuentra sus limitaciones y desafíos en la etapa de implementación. Un informe publicado por UNICEF (Cartoceti, Martorello y Schiavi, 2020) encuentra un proceso de aplicación irregular que refleja y reproduce las disparidades territoriales y sociales. El informe reconoce la importancia de esta normativa como señal de hacia dónde debe avanzar el sistema, a la vez que enfatiza en la necesidad de “individualizar las necesidades concretas a nivel jurisdiccional”, “minimizar la resistencia de varios actores” (para lo cual sugiere ampliar las capacitaciones sobre educación inclusiva a los diferentes grupos) y “generar planes de acción y mejora que permitan ponderarlas y escalarlas en cada realidad”.
 
 
En República Dominicana, el sistema educativo aún muestra una orientación hacia la integración de NNA con discapacidad en espacios particulares (Centros de Educación Especial y Aulas Específicas para la Inclusión Educativa). Ello resulta de una larga tradición aún arraigada en la perspectiva de autoridades y tomadores de decisión. Sin embargo, pueden apreciarse algunos avances en relación con los marcos regulatorios. Por su parte, la ley 5-13 establece normas para la educación de NNA con discapacidad, y se encuentra en concordancia con la CDPD y la CDN (obligando al establecimiento de un sistema de educación inclusivo). Asimismo, las órdenes departamentales 03 y 04 –emitidas en 2008– procuran modificar las directrices nacionales previas y enfatizan la necesidad de avanzar hacia una educación inclusiva. Estas directrices modifican positivamente el marco legal y administrativo, reconociendo, por ejemplo:
 
a. “los y las estudiantes que presentan necesidades educativas específicas derivadas o no de discapacidad deben ser escolarizados en centros educativos regulares a partir del nivel inicial, así como recibir el apoyo que asegure una educación de calidad y con equidad”;
b. la autorización de cambios en los centros de educación especial para que sus estudiantes sean escolarizados en estos espacios “solo cuando las escuelas regulares no pueden satisfacer sus necesidades educativas prestar asociadas a discapacidades profundas y/o múltiples”;
c. y la definición del proceso a seguir para realizar Ajustes Curriculares Individualizados (ACI) integrándolos a la planificación del aula y del centro educativo.
 
Desde 2019, el Ministerio de Educación de la República Dominicana ha realizado esfuerzos para fortalecer sus políticas públicas a favor de la educación inclusiva. Así, la orden departamental 90 (2020) propone el rediseño del Centro Nacional de Recursos para los Estudiantes con Necesidades Específicas de Apoyo Educativo Olga Estrella (antiguo Centro de Recursos para la Discapacidad Visual) con una buena experiencia de inclusión educativa de estudiantes con discapacidad visual, procurando que, progresivamente, ofrezca estos servicios a estudiantes con diferentes discapacidades. La ordenanza 04 de 2018 vino a reordenar los servicios y estrategias para el estudiantado con necesidades específicas de apoyo educativo en el marco del Plan Nacional de Educación Inclusiva –desarrollado a partir de un proceso colaborativo entre el Estado y la sociedad civil–. Este plan contempla acciones estratégicas de sensibilización y modificaciones en la capacidad técnica de las escuelas, a pesar de que el contexto de la pandemia haya puesto en riesgo su ejecución. Actualmente, el Ministerio de Educación se encuentra desarrollando protocolos y acciones a seguir, con base en lo planteado en estos documentos.
 
También en Colombia se realizaron valiosas modificaciones del marco legal e institucional, dirigidas a implementar el artículo 24 de la CDPD. En 2009 se emitió el decreto 366, “se reglamenta la organización del servicio de apoyo pedagógico para la atención de los estudiantes con discapacidad y con capacidades o con talentos excepcionales, en el marco de la educación inclusiva” y la contratación de recursos humanos para brindar apoyo a estudiantes con discapacidad (MINED Colombia, 2009). Posteriormente, el decreto 1421 (MINED Colombia, 2017) estableció la prestación de servicios educativos para la población con discapacidad con un marco de educación inclusiva –en los aspectos de acceso, permanencia y calidad–, para que estudiantes con discapacidad puedan transitar por la educación inclusiva desde preescolar hasta educación superior.
 
Panamá, por su parte, tiene una larga historia y una institucionalidad consolidada para la educación de NNA con discapacidad como política pública. Su trayectoria inicia en los años 40 con la creación de la Escuela Helen Keller (1942) y la Escuela de Enseñanza Especial (1948) y continuó en 1951 con la creación del Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE). Actualmente, el IPHE ofrece servicios de habilitación y educación a NNA con discapacidad procurando facilitar su inclusión al sistema educativo regular en todos los niveles. Panamá también actualizó su marco legal y de políticas hacia la población con discapacidad desde 1999 con la promulgación de la ley 42 –que establece la equiparación de oportunidades para las personas con discapacidad– y se complementa con la reforma constitucional de 2004 –que incorpora la no discriminación por razón de discapacidad en su art. 19–. En 2004, se crea la Secretaría Nacional para la Integración Social de las Personas con Discapacidad como un organismo asesor del Órgano Ejecutivo y, luego la Secretaría Nacional de Discapacidad (SENADIS) como institución autónoma encargada de dirigir y ejecutar la política de inclusión social de las personas con discapacidad, junto con el Consejo Nacional Consultivo de Discapacidad (CONADIS) como organismo de consulta interinstitucional e intersectorial, que observa y asesora las políticas sobre discapacidad (SENADIS, 2009). La reciente Ley 171 de Protección Integral a la Primera Infancia y al Desarrollo Infantil Temprano (2020), sancionada por el Gobierno nacional, también incorpora un enfoque de inclusión a la infancia con discapacidad, particularmente en sus arts. 3º y 9º. Sin embargo, tal como veremos más adelante, estos procesos de cambio legal y creación de una institucionalidad moderna aún no se traducen en significativos avances en la transición hacia una educación inclusiva y superadora del paradigma anterior (Naciones Unidas, 2021).
 
De la educación especial a la educación inclusiva
 
De acuerdo con la información recogida, no es posible confirmar avances, más que parciales y relativos, en los necesarios y complejos procesos de transición institucional y reconversión de los sistemas de educación especial como recursos de apoyo para la educación inclusiva en los países considerados para este relevamiento.
 
Colombia, como se señaló en el apartado anterior, ha sido uno de los países pioneros de la región en retirar la educación especial de la oferta educativa. Tomó esa decisión a través del decreto 366 (2009) y del ya mencionado decreto 1421 (2017) que interrumpieron todo tipo de inversiones y desarrollos en educación especial e instruyeron a las autoridades educativas para que desarrollen capacidades para la educación inclusiva. Este país también expidió la Guía para el mejoramiento de la calidad educativa (o guía 34) basada en el índice de inclusión (UNESCO, 2000) y se adaptó para que las instituciones educativas hicieran planes de mejoramiento institucional y adoptaran los indicadores de una escuela inclusiva. De esta manera, Colombia continúa en la búsqueda de construir un sistema educativo inclusivo, que invierte tanto en formación docente como en instrumentos de apoyo a procesos de inclusión.
 
Tal como se mencionó previamente, en República Dominicana desde 2017 existe un proceso para rediseñar el Centro de Recursos para la Discapacidad Visual, convirtiéndolo en un Centro Nacional de Recursos para las Necesidades Específicas de Apoyo Educativo Olga Estrella. Con el apoyo de UNICEF y la Universidad de Murcia, se estableció una hoja de ruta para que el centro trabaje, de forma progresiva, la inclusión educativa de todas las discapacidades ofreciendo:
 
- diagnóstico y servicios de rehabilitación y apoyo para la población con discapacidad;
- encuesta nacional a docentes para identificar sus necesidades deformación en educación inclusiva; y
- capacitación a personas que se desempeñan como funcionarias y técnicas en todos los niveles del sistema educativo.
 
Estos esfuerzos se validaron en 6 servicios educativos priorizados –San Juan (2), Santiago (8) y Santo Domingo (10)– y aspiran a crear un modelo nacional de servicios educativos accesibles. La estrategia incluye ofrecer paquetes de recursos de apoyo por tipo de discapacidad, comenzando en 2022 con la población con discapacidad intelectual y autismo. El Centro Olga Estrella también tendrá la misión de facilitar procesos para transformar otros servicios de educación especial e integradores (incluyendo la educación técnico-profesional) en servicios inclusivos, estableciendo una hoja de ruta para llevarla adelante.
 
Uruguay es un país que cuenta un sistema de educación especial de larga data e importantes capacidades instaladas. Aun así –y a pesar de las mejoras antes mencionadas en relación con el marco legal y las directrices de política educativa– los avances concretos que pueden observarse para reorientar recursos públicos y lograr resultados tangibles que potencien el acceso a educación inclusiva de calidad todavía resultan insatisfactorios (Meresman, 2020). Entre sus avances, Uruguay desarrolla desde 1985 un largo proceso de reestructura integracionista en educación especial, creando en aquellos años la figura del “maestro de apoyo itinerante” y fortaleciendo el rol del “maestro de apoyo” en las escuelas comunes (con el propósito de favorecer procesos de integración escolar de niños y niñas con problemas para aprender y discapacidad). Sin embargo, aún hoy existen, a nivel nacional, un total de 80 escuelas especiales con 291 docentes y 139 docentes “especiales” para la atención (segregada) de estudiantes con discapacidades. El sistema de educación especial cuenta además con 221 maestros de apoyo y 240 maestros de apoyo itinerante que atienden a estudiantes en procesos de inclusión en escuelas regulares. Mientras tanto, la matrícula de estudiantes en escuelas especiales ha disminuido muy lentamente, como puede apreciarse en el siguiente cuadro:
Asimismo, el Consejo de Educación Inicial y Primaria lideró entre 2015 y 2019 el desarrollo de la Red de Escuelas y Jardines Inclusivos (Red Mandela) con apoyo de UNICEF y el Instituto Interamericano sobre Discapacidad y Desarrollo Inclusivo (iiDi). Esta iniciativa movilizó apoyo pedagógico y social a escuelas y jardines de infantes en todo el país y organizó congresos nacionales de niños, niñas y familias por la educación inclusiva, donde estudiantes, docentes y comunidad pudieron reflexionar juntos acerca de cómo construir escuelas y comunidades más inclusivas[5]. La Red de Escuelas y Jardines Inclusivos Mandela de Uruguay movilizó nuevos estímulos, brindó capacitación docente, y puso en red las mejores experiencias y prácticas de escuelas y jardines que decidían iniciar o fortalecer procesos de avance hacia la educación inclusiva.
 
En toda la región, estos incipientes procesos de transición y reconversión de capacidades instaladas no estuvieron exentos de resistencias y críticas por parte de algunos actores clave. Las tensiones y controversias se expresaron algunas veces de manera explícita y muchas otras, de forma silenciosa; instalando falsos dilemas en torno al paradigma de la educación inclusiva y temores en relación con el futuro de los actuales recursos y capacidades que ofrece la educación especial a los NNA.
 
En Argentina, por ejemplo, el citado informe publicado por UNICEF (Cartoceti, Martorello y Schiavi, 2020) sobre la implementación de la Resolución 311/16 sobre Promoción, Acreditación, Certificación y Titulación de Estudiantes con Discapacidad explícitamente menciona “el miedo que la modalidad especial tiene sobre la especificidad de su trabajo, y de su rol respecto de la educación inclusiva”.
 
También en Uruguay, el desarrollo de la Red de Escuelas Mandela encontró objeciones planteadas desde las asambleas técnico-docentes y otros espacios gremiales, profesionales y de organizaciones de familias que, con diferentes argumentos, defendían la necesidad de mantener las opciones de educación especial para estudiantes con discapacidad (Meresman, 2020).
 
En Panamá, si bien existe un proceso encaminado para la inserción gradual a la escuela regular de estudiantes con discapacidad –de acuerdo con lo establecido por la ley 15 del 2016– y se avanzó en el número de escuelas que reportan disponer de personal calificado para la inclusión[6], la educación segregada sigue siendo prevalente y no existe un plan de transición hacia la educación inclusiva y de calidad con plazos, indicadores y asignación de recursos humanos y materiales suficientes para la totalidad de NNA con discapacidad[7], particularmente en zonas rurales y remotas. En este sentido, Panamá inició en 2021 una serie de reuniones y coordinaciones para establecer una hoja de ruta hacia la educación Inclusiva, respondiendo a una de las recomendaciones que el Comité sobre Derechos de las Personas con Discapacidad dejara planteada en su informe de 2017[8]. Con la asistencia técnica de UNICEF y la conformación de cinco mesas de trabajo establecidas por el Ministerio de Educación y personas expertas del Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE), se inició un análisis de los principales nudos críticos, estableciéndose prioridades y oportunidades de acción. Estas áreas de desafío comprenden el establecimiento de estándares de calidad para la educación inclusiva en Panamá, la implementación de incentivos para promover centros de recursos, capacitación docente e impulso a la participación social en acciones dedicadas al cambio cultural (UNICEF, 2021b). Si bien existe un importante interés y apoyo por parte de las autoridades –en cuanto a responder afirmativamente a las recomendaciones del Comité y a dar concretos pasos en dirección a una nueva política de educación inclusiva de la discapacidad– los equipos técnicos identificaron preliminarmente algunos importantes desafíos. A saber, la reasignación de recursos y transformaciones administrativas e institucionales que seguramente requerirán un complejo periodo de transición y de construcción de consensos.
 
Asimismo, en Colombia, los avances para desarrollar capacidades de inclusión en la educación regular no estuvieron exentos de controversias y desentendimientos en relación con algunos colectivos de familias que consideran que sus NNA requieren educación especial (por ejemplo, en lengua de señas para estudiantes con sordera) o a través de “maestros sombra” u otros recursos especializados (como en el caso de estudiantes que tienen trastornos autistas). 
 
Estos temores suelen obrar como barreras silenciosas que complejizan y retrasan los procesos de implementación, manifestándose a través de medidas que se toman para establecer un cupo máximo de estudiantes con discapacidad en una escuela o negando la provisión de apoyos para sostener procesos de calidad en la inclusión.
 
En el contexto de estos procesos de transición y reconversión de recursos, el desarrollo de materiales educativos accesibles y adecuados para NNA con discapacidad juega un importante papel. Se trata de un “determinante estructural” que se asocia con brechas de equidad y barreras estructurales a la posibilidad de participar en una escuela inclusiva (Meresman, 2013). En respuesta a esto, existe un creciente interés en desarrollar materiales educativos que respondan a las diversas necesidades que tienen los NNA con discapacidad a la hora de aprender. Simultáneamente, la expansión de nuevas tecnologías también generó la expectativa de que algunos dispositivos y aplicaciones digitales ofrezcan soluciones innovadoras y costo efectivas para presentar contenidos educativos en múltiples formatos digitales (como texto, texto simplificado, audio, video [con lengua de señas], iconografía y realidad aumentada). UNICEF trabaja desde 2015 junto a los ministerios de Educación de Nicaragua, Paraguay y Uruguay para desarrollar materiales educativos accesibles basados en el diseño universal. Estas experiencias dieron cuenta del alcance que tienen los materiales educativos accesibles, no solo en la práctica, sino como factor movilizador y fortalecedor de las capacidades locales para desarrollar herramientas de educación inclusiva.
 
Formación docente
 
La insuficiente formación docente en educación inclusiva es frecuentemente mencionada como una de las debilidades estructurales del sistema educativo para concretar procesos de inclusión de la discapacidad. Para muchos docentes, el propio concepto de educación inclusiva resulta difuso, persistiendo aún tanto la asociación con discapacidad y necesidades educativas especiales, como la referencia inmediata a la educación especial como modalidad educativa o como subsistema.
 
En nuestra región, si bien no existe información detallada acerca de la cantidad de docentes formados en educación inclusiva, resulta evidente que los desafíos para avanzar requieren a corto plazo, fortalecer las capacidades docentes para implementar un diseño universal de aprendizaje y favorecer el manejo de recursos y habilidades prácticas desarrollar ajustes curriculares y proveer apoyo a procesos de aprendizaje inclusivos.
A mediano plazo, es necesario desarrollar comunidades que reúnan a estudiantes, docentes, familias y perfiles técnicos que participen en prácticas educativas inclusivas, facilitando intercambios que permitan compartir y replantear los conocimientos y experiencias, cuestionar preconceptos, y buscar nuevas estrategias para educar en la diversidad. Es, en estos espacios, donde también pueden surgir los consensos y capacidades de abogacía para reclamar al Estado y a las autoridades escolares los recursos necesarios para dar respuestas satisfactorias al desarrollo de procesos de enseñanza y aprendizaje en aulas inclusivas.
 
En República Dominicana (y dentro del mencionado proyecto inter-agencial) se diseñó un Plan Nacional de Formación Continua para personal técnico y docentes del Ministerio de Educación en metodologías accesibles. Este Plan se construyó sobre la base de un estudio diagnóstico que verificó una escasa preparación docente en educación inclusiva (solo el 31% de docentes encuestados declara disponerla) y la negativa correlación con la atención a estudiantes con discapacidad (en la encuesta, apenas un 11% de docentes atiende a estudiantes con discapacidad siempre y solo un 15,6% declara hacerlo con alguna frecuencia).
 
La propuesta, generada a partir de este estudio, incluye un modelo de educación a distancia y de formación de formadores regionales y distritales, que luego replican los aprendizajes con los equipos de gestión y docentes de aula en el uso de metodologías y recursos accesibles de enseñanza; para que estos, a su vez, orienten a familias y estudiantes con discapacidad.
 
En Uruguay, la formación docente en educación inclusiva se incorporó como uno de los principales objetivos en las Orientaciones de política educativa del Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) para el período 2016-2020. En este contexto, en 2017 se concretó un curso de posgrado que recibió el apoyo del Instituto de Formación en Servicio de ANEP, de UNICEF, y de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. De la primera cohorte participaron más de 200 docentes y hasta 2019 se había alcanzado un total de 700 docentes de todo el país. La formación involucró, progresivamente, a docentes y profesores del Consejo de Educación Secundaria (CES) y del Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP). En 2020, se realizó un curso de educación inclusiva en el que se inscribieron 113 docentes de educación media. La propuesta buscó promover la producción, la sistematización y el intercambio de prácticas inclusivas en escuelas de todo el país, a través de una formación teórico-práctica y del acompañamiento a prácticas de docentes cursantes, con participación de docentes internacionales, tutorías virtuales y trabajos prácticos tutorizados (Mauri y García, 2019).
 
Tanto en Argentina como en Panamá, las iniciativas existentes para mejorar la preparación docente en educación inclusiva aparecen de manera puntual y a menudo fragmentada. En Panamá, recientemente se brindó una capacitación en discapacidad a 4900 equipos directivos, supervisores, docentes de educación especial y regular (ONU, 2021). En Argentina, si bien se ha comprobado un creciente interés de los colectivos docentes para formarse en este terreno, hasta ahora las propuestas han sido parciales –a través de cursos y diplomados que ofrecen algunas provincias o en el marco de la oferta privada (Cartoceti, Martorello y Schiavi, 2020)–.
 
 
Participación social
 
Casi todas las recomendaciones basadas en la CDPD destacan la necesidad de establecer mecanismos de consulta y de participación de las personas como una de las herramientas clave para fortalecer las políticas públicas y avanzar en las agendas de inclusión. Asimismo, el involucramiento de las familias en la educación siempre es importante; y, en el caso de las familias con NNA con discapacidad, una imprescindible fuente de conocimientos, recursos y capacidad de abogacía (UNICEF, 2014). Por un lado, resulta evidente que la agenda de transformaciones y la implementación de apoyos para lograr una educación inclusiva de calidad para los NNA con discapacidad no puede involucrar solo el trabajo de los gobiernos, sino que requiere el compromiso de toda la sociedad. Por otro lado, es menester acordar que, solo a través de procesos de diálogo, participación y colaboración, pueden lograrse estos consensos y facilitarse el cambio cultural que subyace en la mayor parte de los desafíos.
 
Para afrontar este desafío, el ya mencionado Temario Abierto sobre Educación Inclusiva (UNESCO, 2000) destaca la importancia de favorecer instancias de consulta y presenta una serie de posibilidades concretas de participación para las familias y las organizaciones de personas con discapacidad en roles de abogacía, apoyo y ayuda mutua.
 
En nuestra región, donde existen largas tradiciones de participación social y comunitaria, las redes y organizaciones vinculadas a la discapacidad concentran buena parte de la experiencia y de los aprendizajes acumulados por las familias a lo largo de la historia. Este saber es una valiosa fuente de activos sociales y capacidades de apoyo para asistir a las escuelas. A modo de ejemplo, en el contexto de la pandemia por la COVID-19, las redes de movilización comunitaria y de organización colaborativa fueron fundamentales para visibilizar necesidades y facilitar recursos imprescindibles de ayuda mutua (Meresman y Ullmann, 2020).
 
Sin embargo, es mucho lo que queda por hacer para fortalecer y capacitar a estas organizaciones de familiares y sociedad civil, de modo que queden alineadas al enfoque de derechos y preparadas para incidir positivamente con el cambio cultural. Las opiniones de las familias sobre la educación inclusiva pueden ser diversas y hasta pueden reforzar una narrativa asistencialista, sobre todo cuando las escuelas regulares aún no son capaces de responder a la diversidad y las familias ven a la educación segregada como una mejor alternativa. Para hacerle frente a este desafío, también es necesario operar para “cambiar la narrativa” (Meresman y Ullmann, 2020), dando a conocer a las familias sus derechos, fortaleciendo enfoques de habilidades para una vida autónoma, y construyendo puentes e interfaces efectivas para que la educación inclusiva sea una llave a oportunidades para que NNA con discapacidad alcancen una vida independiente con inclusión social.
 
De hecho, no consultar o involucrar a las familias y organizaciones activamente en procesos de participación redunda en mayor frecuencia de los reclamos y litigios (ante casos que implican violaciones de derecho o que cuestionan el principio de no discriminación). Inversamente, contar con las organizaciones de familiares y con el estudiantado entre las alianzas de la educación inclusiva implica ir gestando los consensos necesarios para “preparar” a toda la comunidad educativa a acoger las diferencias y capitalizar el enriquecimiento que aportan (Meresman,2020).
 
Un informe de la Red Regional por la Educación Inclusiva (RREI, 2020) señala que, cuando las familias encuentran cerradas las puertas y no consiguen respuesta a sus demandas de inclusión en el sistema regular para sus NNA con discapacidad, recurren a estrategias jurídicas (normalmente amparadas en la CDPD y en la legislación nacional). Según este informe, los problemas más habituales que se identifican a través de los reclamos de familias al sistema educativo son:
 
- Negativa de la matriculación en educación común.
- Falta de apoyos necesarios.
- Falta de accesibilidad física, comunicacional de los edificios, de los materiales, etc.
- Negativa a hacer ajustes razonables en las evaluaciones o en los planes pedagógicos.
 
Esta opción de litigio suele ser una vía muy incómoda y dolorosa para las familias, especialmente cuando el niño o niña está asistiendo a la escuela en la que se formaliza una denuncia, pues existe un inevitable temor a represalias o a medidas que perjudiquen el bienestar de estudiantes. Por ese motivo, se trata de una vía que las familias, en general, solo utilizan cuando están agotadas todas las otras posibilidades y mecanismos (RREI, 2020).
 
Es necesario abordar estos aspectos de consulta y participación desde una perspectiva pragmática, destinando recursos y programas activamente dedicados a fortalecerla y prepararla. En Uruguay, la Red de Escuelas y Jardines Inclusivos Mandela procuró facilitar estos espacios propositivos y constructivos para NNA, familias y comunidad través de un “componente social” en su estrategia. Mediante este enfoque reconoció la necesidad de movilizar recursos más allá de la escuela, para que los avances en educación inclusiva irradien en la comunidad y para que el cambio de actitudes sociales fortalezca la labor de las escuelas. Para ello, desarrollaron talleres e incentivaron el desarrollo de “nodos territoriales de apoyo a la inclusión”, buscando que familias y comunidad se sensibilicen y acompañen a escuelas y a centros de recursos que llevaban adelante propuestas de educación inclusiva. Además, la implementación de talleres y modalidades dialogadas redujo posibles tensiones y conflictos ofreciendo a las familias y a la comunidad espacios para ser escuchados y reconocidos en sus derechos; a la vez que facilitaron el aporte de capacidades para apoyar a las escuelas en su esfuerzo a favor de la inclusión. Por último, los congresos de niñas y niños por la educación inclusiva, realizados entre 2017 y 2019, incluyeron conversatorios y espacios de discusión para familias, lográndose la formulación de dos declaraciones y conformándose la Red Mano a Mano de familias uruguayas por la educación inclusiva.
 
En los otros países consultados para este estudio no pudo comprobarse la existencia de programas y políticas específicamente destinadas a desarrollar y sostener de manera sistémica este enfoque participativo, ya que esa posibilidad dependía de las capacidades de autogestión y liderazgo disponibles sobre el terreno. Asimismo, un reciente estudio (publicado por OEI) confirma la escasa presencia de incentivos y mecanismos institucionales que fomenten la participación de docentes, estudiantes y familias en la construcción de comunidades educativas inclusivas y recomienda “crear mecanismos y espacios innovadores (presenciales y en el mundo digital), institucionalizados y financiados de participación” (OEI, 2022).

 

Si desea acceder al documento completo: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000382522

 


[1] Diseño Universal para el Aprendizaje (DUA: enfoque didáctico que pretende aplicar los principios del DU (diseño universal al diseño del currículo de los diferentes niveles educativos. Tiene su origen en las investigaciones llevadas a cabo en la década de 1990. Sus fundadores, David H. Rose (neuropsicólogo del desarrollo y Anne Meyer (experta en educación, psicología clínica y diseño gráfico –junto con los demás componentes del equipo de investigación– diseñaron un marco de aplicación del DUA en el aula cimentado en un marco teórico que recoge los últimos avances en neurociencia aplicada al aprendizaje, investigación educativa, y tecnologías y medios digitales. Así nace el enfoque del Diseño Universal para el Aprendizaje que puede definirse como: «...un enfoque basado en la investigación para el diseño del currículo –es decir, objetivos educativos, métodos, materiales y evaluación– que permite a todas las personas desarrollar conocimientos, habilidades y motivación e implicación con el aprendizaje».
[2] En el caso de Panamá, por ejemplo, existen numerosas disposiciones legales que no se encuentran alineadas a los principios de la CDPD (Fondo de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad [UNPRPD] (2021). Análisis de Situación sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en Panamá, . p. 24. Mímeo).
[3] La expansión de propuestas inclusivas en el contexto de la educación privada a las que se hizo referencia anteriormente parecería, al menos en parte, ser el resultado de esta situación de relativo estancamiento de la oferta pública, que ya no invierte en educación segregada, pero que tampoco lo hace de manera decidida en el terreno de la educación inclusiva.
[4] Además del mencionado documento, puede verse el Protocolo de inclusión educativa del CEIP e Inspección Nacional de Educación Especial (ANEP, 2014) y las Orientaciones de Política Educativa del CEIP para 2016-2020 (CEIP, 2016). En cuanto al documento de Orientación sobre Trayectorias (CEIP, 2018), orienta el uso de diseños universales para el aprendizaje en todas las escuelas del país.
[5] Según el Análisis de Situación de las Personas con Discapacidad en Panamá (2021) lo indican tanto personas que se desempeñan como funcionarias de Meduca, como representantes de las organizaciones de familiares en entrevistas para este informe.
[6] Según el Análisis de Situación de las Personas con Discapacidad en Panamá (2021) lo indican tanto personas que se desempeñan como funcionarias de Meduca, como representantes de las organizaciones de familiares en entrevistas para este informe.
[7] Según observa el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad en sus observaciones finales CRPD/C/PAN/CO/1, párr. 48 y 49 (29 de septiembre de 2017). En la misma línea, pueden entenderse las Observaciones finales sobre los informes periódicos, quinto y sexto combinados, de Panamá del Comité de los Derechos del Niño CRCD/C/PAN/CO/5-6, párr. 28.a. (28 de febrero de 2018).
[8] Consultar, al respecto, las observaciones finales CRPD/C/PAN/CO/1 del Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad del 29 de septiembre de 2017. Ver UNICEF, PNUD, FAO, UNFPA y ONU-Mujeres (2020). Perfil de País según Igualdad de Género (PPIG). 

 

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