viernes, 07 de octubre de 2022
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Competencias y capacidades de los municipios en la gestión del suelo

Rol de los municipios en el tema, planificación y hábitat.
En esta edición transcribimos el capítulo "Competencias, condiciones y capacidades de los gobiernos locales en la gestión del suelo" de la publicación Actas del Congreso Nacional "Políticas e instrumentos para la Gestión Local del Suelo. Avances conceptuales, normativos, operativos y de gestión para los gobiernos locales".
 
Por: Mariana Daniela Gargantini. Centro Experimental de la Vivienda Económica- CONICET y Universidad Católica de Córdoba
 
El acceso al suelo resulta un factor estratégico en el desarrollo territorial y en el goce del derecho a un hábitat digno. Sin embargo, a nivel de políticas públicas son aún escasas las experiencias de gestión local del suelo integral, equitativa y sustentable que se registran en el país.
 
Durante este último bienio, el impulso a políticas de desarrollo territorial y de acceso al suelo ha venido favoreciéndose desde el gobierno nacional, en estrecha articulación con algunas provincias. Esta promoción, con características aún centralizadoras, encuentra sus posibilidades de atención y resolución a través de la inclusión de los gobiernos federales (provincias) y locales (municipios y comunas) como sujetos activos en su gestión e implementación, así como en la potenciación de sus capacidades y condiciones institucionales.
 
Particularmente en cuanto a los gobiernos locales, supone promover la toma de conciencia y la recuperación del rol que les compete en temáticas de indiscutible incumbencia local, como resulta la planificación-gestión del territorio y el hábitat de los ciudadanos.
 
Bajo este marco conceptual y de contexto, a partir de desarrollos teóricos fundados en investigaciones posdoctorales, enriquecidas con conclusiones obtenidas tras el trabajo de asistencia técnica que desde AVE-CEVE-CONICET viene desarrollándose en municipios del país y junto al Programa de Capacitación en Planificación y Ordenamiento Territorial del Ministerio nacional de Desarrollo Territorial y Hábitat, el presente trabajo pretende profundizar en el análisis de las competencias, condiciones institucionales y las capacidades existentes o necesarias de desarrollar en los gobiernos locales argentinos, tanto en la fase de definición (diseño) como de implementación (gestión) y monitoreo de políticas de gestión local de suelo.
 
El interés y aporte de este trabajo se centra en el análisis de los alcances y limitaciones del ámbito local en este proceso, como uno de los factores estratégicos a considerar en el desarrollo territorial integral, equitativo y sustentable que se busca y necesita promover.
 
Introducción
 
El acceso a la vivienda, uno de los factores de mayor incidencia en la determinación de la pobreza, está íntimamente vinculado al acceso al suelo. Pero aun cuando en los últimos años esta vinculación fue cobrando densidad en lo teórico-conceptual y en la oferta de instrumentos a la luz del avance de experiencias latinoamericanas inspiradoras, a nivel de políticas públicas son pocas las iniciativas que aún pueden registrarse en el país en relación a un desarrollo territorial y una gestión local del suelo integral, equitativa y sustentable. Las políticas implementadas se han enfocado mayoritariamente en modelos extensionistas poco eficientes de la ciudad y de producción de vivienda terminada, producida centralizadamente, por empresas constructoras, y con escasa participación de los gobiernos locales y las familias destinatarias. Por ello no han logrado integrarse a procesos de desarrollo local y regional.
 
Será a partir del inicio de este último período de gestión, que el gobierno nacional desde su Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat impulsará la inclusión del suelo como eje central del desarrollo territorial y de las políticas habitacionales. El Programa Nacional de Suelo establece así que una política de hábitat virtuosa debe ir acompañada de una adecuada gestión del suelo. Para ello, la generación de suelo urbano producido por el Estado resulta fundamental, como base sobre la cual promover soluciones habitacionales. (ver: https://www.argentina. gob.ar/habitat/plan-nacional-de-suelo-urbano) y contemplará la regulación del mercado del suelo de las distintas localidades.
 
La articulación de cuatro líneas de acción marcará la estrategia de gobierno: la producción de suelo; la formación y asistencia técnica a cuerpos legislativos, políticos y técnicos provinciales y municipales; el seguimiento de los mecanismos de mercado en relación al suelo mediante la construcción de un Observatorio Nacional de acceso al mismo, y espacios de articulación intersectorial a nivel regional y nacional.
Complementariamente el reciente Programa Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial busca promover procesos de planificación territorial integrales para las ciudades, sus periurbanos productivos y las áreas no urbanizadas con funciones ambientales y/o productivas, con foco en fortalecer las capacidades estatales de gestión del suelo. (ver: https://www.argentina.gob.ar/habitat/desarrollo-territorial/programa-planificacion-y-ordenamiento-territorial)
 
 
Con fuerte incidencia en el desarrollo y sanción de legislaciones provinciales de ordenamiento territorial como instrumentos claves para conducir procesos de urbanización, se busca avanzar también en el desarrollo y sanción de una ley nacional que establezca los lineamientos para el desarrollo territorial.
 
Estas políticas, aun cuando mantienen fuertes esquemas centralizadores en estructuras nacionales y provinciales, plantean una necesaria reversión de procesos recentralizadores en materia de diseño y gestión de políticas socio-territoriales que venían desarrollándose desde el surgimiento de gobiernos “post-neoliberales”, tras la crisis capitalista iniciada en 2008 (Cravacuore, 2015). Este restablecimiento encuentra sus posibilidades de atención y resolución no sólo en el impulso de políticas que incluyan a los gobiernos federales (provincias) y locales (municipios y comunas) como sujetos activos en su gestión e implementación, sino en estrecha relación con sus capacidades y condiciones institucionales. Particularmente en cuanto a los gobiernos municipales, supone promover la toma de conciencia y la recuperación del rol que les compete en temáticas de indiscutible incumbencia local, como resulta la planificación-gestión del territorio y el hábitat de los ciudadanos.
 
Entendidas como la manera en que los municipios son capaces de transformar las demandas y problemas detectados en acciones públicas eficaces y eficientes, las capacidades y condiciones institucionales resultan determinantes del tipo y alcance de las intervenciones posibles. De igual forma, constituyen las bases para el replanteamiento de nuevos modos de definición de políticas públicas con mayor participación del nivel local en su determinación y ejecución.
 
Bajo este marco conceptual y de contexto, a partir de desarrollos teóricos fundados en investigaciones posdoctorales, enriquecidas con conclusiones obtenidas tras el trabajo de asistencia técnica que desde AVE-CEVE-CONICET viene desarrollándose en municipios del país, y a partir del trabajo de acompañamiento a 240 municipios involucrados en el Curso en Desarrollo Territorial para Agentes de Gobierno del Programa de Capacitación en Planificación y Ordenamiento Territorial, el presente trabajo pretende profundizar en el análisis de las competencias, condiciones institucionales y las capacidades existentes o necesarias de desarrollar en los gobiernos locales, tanto en la fase de definición (diseño) como de implementación (gestión) y monitoreo de políticas de gestión local de suelo.
 
El interés y aporte de este trabajo se centra en el análisis de los alcances y limitaciones del ámbito local en este proceso, como uno de los factores estratégicos a considerar en el desarrollo territorial integral, equitativo y sustentable que se busca y necesita promover.
 
Condiciones, competencias y capacidades del gobierno local para el desarrollo territorial y urbano-habitacional [1]
 
Si consideramos la incumbencia de los diferentes niveles del estado en el desarrollo territorial, aun asumiendo que para su concreción se requiere de la coordinación entre diferentes ámbitos de gobierno, así como de cuantiosos recursos (que por su envergadura generalmente provienen del ámbito nacional o provincial-estatal), las políticas urbanas -y las acciones que se deriven de éstas- se encuentran estrechamente vinculadas al gobierno local o municipal, ya que justamente éste es quien, por su condición de cercanía, tiene la posibilidad de conocer con mayor detalle y pertinencia la naturaleza y alcance de las situaciones a resolver, y cuenta entre sus competencias centrales con la facultad de intervenir de manera directa sobre los asuntos urbanos que afectan su ámbito territorial. (Gargantini y Pedrotti, 2018: 323-324)
 
Junto con ello es en los municipios donde se implantan las políticas públicas y en donde las oportunidades y los desafíos de articular las dimensiones económica, social y ambiental del desarrollo son más palpables. (Confederação Nacional de Municípios- CNM, 2017)
 
De esta manera, no sólo por competencias que el marco legal le reconoce al municipio como entidad jurídica pública[2], sino considerando sus funciones o incumbencias que explicitan lo que el municipio debe hacer a partir de las demandas y requerimientos de la sociedad (Villar, 2002), los gobiernos locales resultan agentes centrales de estas políticas, por lo cual debieran superar el rol de meros implementadores espectadores de agendas y políticas diseñadas centralizadamente.
 
El fenómeno territorial y urbanístico, del cual las acciones con respecto al suelo y al acceso al hábitat constituyen elementos centrales, se comprende como aquellas pautas normativas capaces de armonizar los derechos individuales con los de la sociedad en su conjunto, a partir de la regulación de la propiedad privada (Scaparotel, 2011: 247). Esta regulación se establece a partir de un paradigma no centrado en los derechos individuales sino en resguardo de los derechos sociales, comprendiendo que la función individual (uso y goce) de la propiedad se integra con la función social. Así, tanto la Constitución Nacional como el nuevo Código Civil argentino establecen las facultades estatales de regulación a la propiedad privada, siendo estos los fundamentos de la capacidad regulatoria estatal en materia urbanístico-ambiental.
 
Desde un análisis de las competencias en el ordenamiento territorial, se establece el reconocimiento explícito a las autonomías locales (art.123 Constitución Nacional) y de la configuración espacio-jurisdiccional del municipio como elemento indisoluble de la identidad autonómica municipal, del cual deriva la no discusión -en materia territorial- de la potestad jurídica de municipios y comunas de delimitar el ejercicio de determinados derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general.
 
Bajo estas consideraciones, en el marco jurídico argentino las leyes provinciales establecen y atribuyen a los municipios las facultades de delimitar su territorio, distinguiendo áreas (urbanas, rurales y complementarias), zonas, y otorgándoles a los Concejos Deliberantes la competencia para regularlas en compatibilidad con la legislación provincial. Se entiende entonces que si la planificación es esencialmente un proceso de comprensión de las necesidades humanas y de determinación y formación de la futura política pública para atender aquellas necesidades con un máximo de efectividad (Webster en: Rosatti, 2012:205), nadie mejor que el propio municipio para planificar el desarrollo territorial de sus actividades (Rosatti, 2012: 205).
 
 
Por su parte, las capacidades institucionales dan cuenta de la habilidad real y potencial que deben poseer los Estados y sus agencias específicas para articular intereses sectoriales, decidir un rumbo y tomar decisiones de manera autónoma, superando de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno institucional, con el fin de alcanzar los objetivos organizacionales y de promover el bienestar general. (Completa, 2017:132)
 
A ello se complementa la definición acuñada por Alonso (2007), quien retomando a Hilderbrand y Grindle (1997), formula un aporte simplificador e integrador de los aspectos técnico-administrativos, con aquellos relacionados al entorno macro-institucional o político para la medición de capacidades. Los primeros se encuentran relacionados al entorno micro y meso-institucional, el cual atiende a la dimensión de las capacidades individuales y organizacionales necesarias para alcanzar los objetivos prefijados. Frente a ellos, los contemplados a nivel macro-institucional atienden al entramado de reglas de juego formales e informales que regulan el accionar de una determinada agencia estatal con los grupos de interés, su entorno y sociedad, o cuya construcción opera como la condición de posibilidad para su funcionamiento de acuerdo a los objetivos establecidos o de sus cuadros técnico-burocráticos de los grupos de interés, su entorno y sociedad (Alonso, 2007 y Rosas Huerta, 2008).
 
Su consideración resulta central, dado que tal como lo expresa Grin et al. (2019: 14) las capacidades son un elemento clave para construir y consolidar los niveles de autonomía asignados a los gobiernos municipales (…); de otra forma se corre el riesgo de que su carencia se convierta en un argumento para revocar o disminuir las facultades y recursos ya asignados. Por lo tanto, la ampliación de facultades municipales exige necesariamente más capacidades y calidad en su gestión.
 
Ahora bien, el despliegue de capacidades se produce cuando, ante ciertas incumbencias o funciones a asumir, no sólo se cuenta con las competencias sino con la voluntad y habilidad para hacerlas valer y echarlas a andar. De allí se deriva la necesidad de poder advertir sobre aquellos condicionantes que inhiben en los ámbitos locales, el ejercicio pleno de las competencias que el marco jurídico argentino otorga a los municipios en materia territorial.
 
En este sentido y a la luz de los aportes interdisciplinarios y de las experiencias que el trabajo con municipios del país ha permitido recoger, es importante reconocer que para el caso de muchos de los municipios medianos o pequeños del país[3], el déficit de recursos técnicos y de especialización del recurso humano en materia de planeamiento así como el desconocimiento o carencia de soportes y herramientas factibles de implementar desde el ámbito local, atentan contra la posibilidad de ejercer las competencias otorgadas (Rosatti, 2012).
 
Sin embargo, la identificación y estudio de estas carencias debe darse en el marco del reconocimiento de condiciones de actuación macropolíticas. Las mismas se encuentran relacionados al nivel autonomía política y financiera de los municipios argentinos.
 
Con respecto a ello, desde mediados de los noventa (1994) se avanzó en el reconocimiento de la autonomía legal, pero con restricciones políticas. Se ampliaron las competencias clásicas de construcción, mantenimiento, de regulación en el territorio y acción social directa. En materia socio-habitacional se identificaron algunas vinculadas a la regulación de los derechos constructivos, pero con algunas restricciones en materia de planificación territorial y urbana cuando la misma abarca territorios o problemáticas de alcance regional. Durante las últimas décadas se caracterizó por la centralización de las políticas (fundamentalmente vinculadas a la infraestructura) y si bien existió una municipalización del discurso político, las políticas continuaron subordinadas atransferencias discrecionales (Cravacuore, 2017).
 
De esta manera la autonomía municipal, establecida en sus aspectos institucional, político, administrativo, financiero y económico[4] (Masjoan, 2018), se encuentra condicionada por el nivel de actualización de los marcos municipales establecidos en cada provincia. Sin embargo, la reflexión del modelo federal en Argentina no puede reducirse a lo formal debido a la distorsión entre las disposiciones constitucionales y la realidad de la experiencia concreta. En este sentido y en forma correlativa, el fortalecimiento gradual y constante del gobierno central y la declinación de las autonomías provinciales y locales responden causalmente al desempeño centralizador del gobierno nacional con absorción de competencias, a la negligente inacción de provincias y municipios en defensa de sus autonomías y a la dramática concentración de recursos en el nivel federal. (Beltrán y Graglia, 2010: 10)
 
Por lo cual el federalismo se ha trasformado en un problema político más que jurídico, pues el desequilibrio político está íntimamente ligado con el desequilibrio económico (Mooney, 1995).
 
Aunque cada provincia define criterios de distribución primaria y secundaria[5] de los fondos, en muchas ocasiones ésta se materializa a través de derivaciones discrecionales, sin que se consolide una devolución efectiva de competencias y de recursos asociados a las mismas. Esta situación ha generado grandes disparidades y dependencias a nivel territorial, caracterizadas por fuertes parcializaciones y con niveles inarmónicos de desarrollo y bienestar. Esto se debe a que un aspecto central de las autonomías provinciales -y aún más las locales-, de las cuales dependen estrictamente las políticas territoriales y urbano-habitacionales, lo constituye la distribución de fondos que el Estado recauda.
 
Las condiciones de actuación macropolítica de los municipios del país en materia territorial y urbano-habitacional, se encuentran marcadas por un alto centralismo en la captación y distribución de los recursos económicos, lo cual favorece la profundización de alineaciones políticas con los niveles superiores de gobierno; inercias burocráticas; falta de asunción de responsabilidades de incumbencia local; ausencia de planes municipales de desarrollo territorial viabilizados y reiteración de estrategias tradicionales de gestión.
 
Desde una valoración multicausal y cualitativa, estas limitaciones y actitudes parecen resultar convenientes no sólo a los niveles superiores de gobierno o grupos de desarrollo monopólicos -los cuales buscan capitalizarlas reproduciendo estructuras clientelares, de cooptación y verticalistas-, sino a los propios gobiernos locales, dado que los exime de asumir y enfrentar compromisos más estratégicos y exigentes.
 
 
Interpretación político-técnica de los instrumentos y soportes inter-nivel
 
Frente al contexto descripto, si bien existen condiciones macropolíticas que inhiben las capacidades y la autonomía político-financiera municipal, en los últimos años se ha evidenciado que existen competencias otorgadas a este nivel –específicamente relacionadas al desarrollo, la planificación y la intervención territorial- que pueden ser ejercidas y puestas en funcionamiento por los mismos gobiernos locales. Las mismas poseen un “claro nivel de potencialidad a la hora de brindar soluciones a problemas de déficit habitacional, hábitats degradados y precios inaccesibles de los mercados inmobiliarios” (Petrelli, Galizzi y Orecchia, 2014: 29). A la vez permiten recuperar el sentido de responsabilidad que le compete al nivel local en ello, y de corresponsabilidad con los niveles superiores en el avance hacia una mayor consideración y fortalecimiento de las capacidades de intervención territorial del municipio, en pos de la maduración de su rol –tanto político como técnico- en el diseño y gestión de políticas territoriales y urbano-habitacionales más pertinentes.
 
Así, en el contexto argentino y correspondientemente a lo aconteciendo en el ámbito latinoamericano en general, han comenzado a promoverse una variedad de propuestas, y las municipalidades se han convertido en un terreno prometedor para el desarrollo territorial integral, equitativo y sustentable (Smolka y Mullahy, 2007).
 
Entre los factores que han potenciado este proceso se destacan:
 
• El reconocimiento y valorización del problema: la redemocratización y las demandas cada vez más fervientes de la sociedad civil organizada, junto a los esfuerzos nacionales en la materia durante el último bienio, han favorecido la generación de mayor conciencia entre funcionarios públicos de la importancia del manejo del suelo. Además, se ha reforzado el reconocimiento de nuevos agentes sociales en la búsqueda de legitimar la necesidad de acceso a la tierra para la población urbana de medianos y bajos recursos, así como para sostener actividades productivas de las cuales dependen los procesos locales y regionales de desarrollo.
 
• Una mayor conciencia en la reivindicación de derechos: esta conciencia creciente en el país ha conducido a la incipiente puesta en marcha de reformas institucionales y constitucionales, bregando por un reposicionamiento y redefinición del rol del Estado en materia urbano-territorial. Espacios como Habitar Argentina[6], o las propuestas de leyes de ordenamiento territorial y acceso al suelo y al hábitat que han sido o están siendo debatidas en diversas provincias[7] son indicios de esta conciencia que comienza a despertarse en el contexto nacional.
 
• Un creciente interés por parte de los municipios vinculado a la obtención de mayores recursos propios: la fuerte centralización fiscal y política en los estados nacional y provinciales ha creado presión para generar nuevas fuentes de ingreso desde los ámbitos locales, y ha planteado la necesidad de mejorar la recaudación. Este proceso ha visibilizado nuevas responsabilidades y particularmente interesantes posibilidades asociadas a la regulación del mercado de la tierra como fuente de recursos propios para hacer frente a las nuevas competencias y funciones que han tenido que asumir los gobiernos locales a partir del proceso descentralizador de los años ´90.
 
Y es en este último punto donde se encuentra uno de las principales vacancias a nivel de interpretación técnico-política de las iniciativas favorecidas y los instrumentos disponibles: la transferencia e implementación de nuevos instrumentos y herramientas para la intervención normativa y fiscal, la captación de plusvalías y el estímulo a la constitución de sociedades público-privadas en el desarrollo territorial, sin adherir explícitamente a los principios redistributivos a los que los estrategias mencionadas deberían contribuir.
 
Esta tendencia, tal como lo expresan Gargantini, Pasquale y Garbelotto (2014), ha puesto en evidencia consensos político-ideológicos difíciles de imaginar, en nombre de un pragmatismo recaudatorio como forma de hacer frente a la concentración de recursos y de poder político en los niveles centrales. De la misma manera el reconocimiento de estas tensiones ha resultado útil para comprender procesos ambivalentes a nivel territorial y urbano, donde se utilizan operativamente herramientas o instrumentos de corte redistributivo sin adherir a nivel de gobierno y de gestión de la ciudad a los principios estructurantes del enfoque que los sustenta.
 
En este sentido es importante no olvidar que los instrumentos en sí mismos no habilitan un modelo de ciudad determinada, sino que pueden ser utilizados como herramientas de un proyecto político que intenta construir determinado tipo de territorio; de aquí que más allá de las herramientas, es dicho proyecto político el que los dota de sentido y el que debe promoverse y cuidarse.
 
Junto con ello existen una serie de andamiajes y soportes que, excediendo las capacidades municipales y considerando las diversas escalas de los gobiernos locales existentes en el país (en particular el inframunicipalismo existente), debieran ser promovidos y garantizados por los niveles provinciales y nacionales a fin de contribuir a la construcción de territorios integrados, equitativos y sustentables. Entre ellos se pueden identificar:
 
• los debidos marcos macroeconómicos y normativos de ordenamiento provincial y nacional, donde la gestión del suelo trascienda las dinámicas urbanas y considere los usos productivos y ambientales, como estructuras referenciales sobre las cuales los gobiernos locales puedan articular sus planes urbanísticos, de manejo de los periurbanos, territoriales y de desarrollo.
Al respecto la compatibilidad con leyes ambientales vigentes debería tenerse como lineamiento estructural de todo desarrollo e intervención.
Del mismo modo y en cuanto a la promoción de leyes de ordenamiento territorial y ambiental, urge la necesidad de promover la unificación de criterios e integración de normativas (armonía legislativa), así como cuidar no sólo los resultados a obtener sino los modos de obtenerlos. El impulso de espacios deliberativos y de debate participativo, que generen sinergia con capacidades presentes en los territorios y consenso multiactoral, resulta fundamental.
 
• las infraestructuras de información y manejo de datos multifinalitarios georreferenciados de índole catastral, tributaria, de valuación fiscal y de la evolución del mercado de suelo e inmobiliario que garantice un seguimiento dinámico y actualizado de dicho desarrollo, a fin de que los gobiernos locales no gestionen a ciegas frente a un sector empresario concentrado y empoderado.
 
• los aportes técnicos especializados que favorezcan contar a nivel local -por transferencia estado-estado- con asistencia profesional específica (tributaria, legal, de valuación, económica, ambiental, de actualización demográfica, de reconocimiento de otros tipos de propiedad colectiva o comunitaria, entre otros), centrales para la reglamentación e implementación cotidiana de los instrumentos de planificación, generación y regulación del suelo disponibles. En ello la promoción de espacios formativos formales sobre estos temas resulta un punto de vacancia en la mayoría de las carreras dedicadas al espacio construido.
Esto revertiría los procesos de “copie y pegue” de marcos normativos de otras latitudes o de ciudades capitales que suelen reproducirse acríticamente.
 
• la necesaria exigilibilidad de criterios redistributivos a nivel territorial en toda implementación de programas relacionados al desarrollo territorial y urbano, a la concreción de obras públicas y a la producción habitacional, como andamiajes requeridos y fomentados previamente a cada intervención; de tal forma que los gobiernos locales puedan anticiparse a los procesos especulativos que estas intervenciones públicas producen a nivel territorial.
La intervención territorial de estamentos nacionales como provinciales sin la debida articulación con gobiernos locales debería ser así desestimada, o al menos considerada en pos de planificar los servicios de infraestructura de manera mancomunada entre los distintos organismos nacionales, provinciales y municipales, favoreciendo gestiones más eficientes.
 
• un trabajo sostenido en pos de la conformación- consolidación de estructuras organizativas al interior de los diferentes niveles del estado (con particular atención en el nivel local-municipal) capaces de conducir los procesos y aplicar debidamente las herramientas disponibles (burocracia estable). Esto supone el reconociendo de los diferentes desafíos existentes tanto a nivel de sanción, reglamentación como de gestión de los marcos normativos, tributarios y urbanísticos necesarios de promover.
 
• la promoción de mecanismos de seguimiento y monitoreo de los impactos que las estrategias e instrumentos de planificación y desarrollo territorial van produciendo. De esta manera, los modelos físicos y normativos aportados por los técnicos de cada jurisdicción debieran complementarse con modelos de gestión, comunicación-difusión y modelos de control e incentivo, conformando carteras de instrumentos que construyan legitimidad.
 
Estos soportes exigen una fluida dinámica entre niveles estatales, con la consecuente articulación interministerial e interáreas, a fin de garantizar abordajes integrales.
 
Conclusiones
 
La incorporación de la problemática del suelo como recurso estratégico en los procesos de desarrollo territorial, urbano y habitacional, y por ende necesitado de regulación estatal, resulta un avance que -concomitantemente a los procesos acontecidos en otros países de Latinoamérica-ha venido consolidándose en nuestro país. El impulso dado en este último período de gestión de gobierno a la temática es muestra de ello.
 
Bajo este marco conceptual y de contexto, este artículo ha caracterizado no sólo las competencias sino también las condiciones institucionales con las cuales el desarrollo territorial y del suelo es planificado y gestionado a nivel local. Así se han identificado condiciones institucionales vinculadas particularmente a la dependencia político-financiera a niveles centrales de gobierno, que inhiben los márgenes de actuación local en materia territorial. Aun así, se han destacado los márgenes y potencialidades de actuación que los municipios y comunas del país poseen.
 
Junto con ello se caracterizaron las capacidades presentes en los municipios, así como las estructuras de soporte que, excediendo las capacidades municipales y considerando las diversas escalas de los gobiernos locales del país, debieran ser promovidos y garantizados por los niveles provinciales y nacionales a fin de contribuir a la construcción de territorios integrados, equitativos y sustentables.
 
De esta manera y aun desde el convencimiento de la necesaria participación estructurante del gobierno municipal en la determinación de las políticas de desarrollo territorial y urbano-habitacional desde la asunción de un rol más comprometido en las decisiones, el trabajo desarrollado da cuenta de que muchas de ellas desbordan también las capacidades políticas, técnicas y de gestión de los poderes locales. De aquí la enorme importancia de desplegar estrategias, estructuras y programas de apoyo a la consolidación de estas capacidades, integrados complementariamente a las políticas territoriales y urbano-habitacionales en curso. Esta consideración no sólo exige un replanteamiento de las políticas de desarrollo territorial y de gestión del suelo hoy diseñadas e implementadas, sino además del modo de actuación sectorizada de los niveles estatales superiores.
 
Junto con ello se ha dado cuenta de la necesidad de superar la simple transferencia instrumental de herramientas de planificación y gestión del territorio y del suelo, sin adherir a nivel de gobierno y de gestión de la ciudad a los principios estructurantes del enfoque y del proyecto político redistribuidor que los sustenta.
 
Sin que ello suceda, los marcos de oportunidad que el actual contexto parece evidenciar en torno a la consolidación de un desarrollo territorial integral, equitativo y sustentable no superará la simple coyuntura, perpetuando modelos de desarrollo territorial perimidos y contraproducentes.
 
Referencias bibliográficas
 
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Acceda a la publicación completa: https://drive.google.com/file/d/1hcDj6ijI46zWBuG39re9qN46q5U0zCYv/view?fbclid=IwAR0Y-7HNtVDDQUMnLNz6_5vthIQlFi_l9a5A6pNzd4f1c3i_E4N3azKRji4


[1] Apartado elaborado en base a los aportes del siguiente artículo: Gargantini, D. (2020). “Capacidades estratégicas para el diseño y gestión de políticas integrales y sostenibles de hábitat en municipios argentinos”, en Revista Iberoamericana de Estudios Municipales. Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile. Agosto 2020. Santiago, Chile
[2] Históricamente, las competencias municipales se limitaron a tres grandes campos de intervención: la construcción y el mantenimiento de la infraestructura urbana (incluyendo la provisión de alumbrado público, el aseo y la recolección de residuos sólidos urbanos, la construcción y reparación de calles y caminos vecinales, la conservación de parques y paseos públicos, el cuidado de cementerios y el mantenimiento del equipamiento urbano); la regulación y control de las actividades que se desarrollan en el territorio (incluyendo la regulación del uso del suelo y sobre el hábitat, las actividades económicas y el tránsito); y la asistencia a la población en riesgo (a través de la asistencia social directa, la atención de la salud de baja complejidad y la defensa civil ante desastres naturales). Estas competencias las cumplen, con mayor o menor eficacia, todos los gobiernos locales argentinos (Cravacuore, 2007 en: Cravacuore, 2019).
[3] La Argentina cuenta actualmente con 2456 gobiernos locales (INDEC, 2010) de los cuales el 29% son pequeños y comunas o parajes (0 a 10.000 habitantes); el 51% son medianos (10.001 a 100.000 habitantes) y sólo el 20% son grandes (más de 100.001 habitantes). Esto demuestra el fenómeno que algunos autores, como Ituburu (2000) han caracterizado como “inframunicipalismo” en el país.
[4] Según Masjoan (2018) los cinco aspectos de la autonomía son: Institucional: la posibilidad de sancionar la propia Carta Orgánica municipal, que es una verdadera constitución local; Político: libre elección popular de las autoridades locales; Administrativo: la prestación de los servicios públicos y demás funciones sin depender de otro orden gubernamental; Financieros: recursos, ingresos y gastos públicos; y Económicos: el municipio es socio y promotor del desarrollo con los otros niveles de gobierno dentro de la Federación Argentina.
[5] Según Scandizzo (2010), la primera refiere a la asignación de recursos entre nación y el conjunto de las provincias. La segunda al prorrateo de fondos entre el conjunto de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires.
[6] HABITAR ARGENTINA es un espacio conformado desde el 2009 por organizaciones, instituciones académicas, movimientos sociales y legisladores, que están trabajando con el objetivo de generar un marco normativo que garantice el derecho a la vivienda, la tierra y al hábitat para todos. Ver: http://habitarargentina.blogspot.com.ar/
[7] Actualmente Formosa, Chaco, Misiones, Santa Fe, La Pampa, Catamarca, San Juan, Tucumán y Tierra del Fuego se encuentran trabajando junto al Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de Nación en sus proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial (OT). La Rioja la ha aprobado recientemente en el año en curso (2021), sumándose así a Jujuy, Mendoza y Buenos Aires que ya poseen vigente sus leyes de OT desde hace varios años.

  

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