martes, 09 de agosto de 2022
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Estrategias para generar información en asentamientos precarios

Las comunidades, los datos y el tratamiento de lo informal: hacia un conocimiento práctico.
El documento "Informando lo informal. Estrategias para generar información en asentamientos precarios", es una publicación del Banco Interamericano de Desarrollo - BID.
 
Esta publicación constituye una herramienta para ayudar a relevar datos en áreas informales. El proyecto surge como una demanda directa de los ministerios de desarrollo urbano y el BID durante las discusiones del diseño de programas de urbanización. En ellas se reconoció la dificultad de diseñar, monitorear y evaluar los proyectos debido a la falta de información. Y esa falta de información se justifica en que los levantamientos de datos en áreas informales presentan grandes retos, entre los que se incluyen la dificultad de acceso a los mismos, las condiciones de seguridad personal y el gran dinamismo de su morfología, entre otros.

Esta publicación contribuye a mejorar la recolección en varias dimensiones: por un lado, expone los retos, limitaciones y oportunidades que la falta de datos en asentamientos informales presenta en distintas dimensiones del desarrollo, desde el género, desarrollo comunitario, o la gobernanza del dato. También presenta una recopilación de las estadísticas nacionales de los países de América Latina y el Caribe, que hacen referencia a los asentamientos informales. Por último, recopila y categoriza de manera sistemática casos innovadores de levantamiento de información a lo largo del mundo, de manera que puedan orientar e inspirar a los agentes de desarrollo a relevar datos en áreas informales. Los casos describen levantamientos de información de distintas variables, desde aspectos de seguridad o cambio climático, a aspectos morfológicos o sociales.
 
En este artículo transcribimos el Capítulo "Las comunidades, los datos y el tratamiento de lo informal: hacia un conocimiento práctico" de la publicación, de los autores Achilles Kallergis y Belen Fodde.

LA ERA DE LA INFORMACIÓN URBANA
 
De manera cada vez más notoria, las ciudades están convirtiéndose en generadoras de datos, y producen un conglomerado de información que puede ayudar a comprender mejor su función y organización, además de esclarecer aspectos de la vida urbana que antes rara vez se estudiaban (Duarte 2019). La abundancia de datos, junto con los métodos innovadores, los modelos computacionales, los algoritmos y la inteligencia artificial revelan con mayor detalle la complejidad y los aspectos de autoorganización de las ciudades, además de develar las complejidades de la interacción humana y las actividades que recorren el espacio urbano (Bettencourt 2014).
 
Los datos que funcionan como evidencia resultan indispensables para planificar de forma eficaz y producir “proyecciones realistas de los posibles resultados de las políticas” (Bardach 2012). Su valor potencial es enorme para las ciudades de todas las geografías y niveles de desarrollo. Son particularmente promisorios para las ciudades del Sur Global, que han sido menos estudiadas, en las cuales las cifras fueron con frecuencia poco precisas y los datos escasos, desiguales y esporádicos (Jerven 2016). La falta de datos es aún más grave en el contexto de la informalidad urbana, una característica frecuente y permanente de muchas ciudades del sur. Los censos nacionales y las encuestas oficiales de hogares, que tradicionalmente constituyeron la base de las cifras de la pobreza urbana a través de su diseño e implementación, con frecuencia han dejado de lado a un considerable número de hogares situados en zonas informales (Baker et al. 2004).
 
La tergiversación y subestimación de la pobreza urbana ya ha tenido dramáticas consecuencias inmediatas y a largo plazo (Babaola 2009, Devarajan 2013). Además, ha dado lugar a la utilización de políticas injustas e ineficientes que no abordan los problemas vinculados con el acceso a los servicios, la vivienda y las comodidades de los barrios. Ha perpetuado respuestas miopes con resultados infructuosos, como los desalojos forzados, solo para ver a los residentes nuevos y a los que regresan ocupar otra vez las zonas desalojadas. Y, quizá lo más importante, ha llevado a una comprensión demasiado simplificada del fenómeno multifacético de la pobreza urbana.
 
 
Por lo tanto, no debería sorprendernos que la promesa de que los datos pueden mejorar nuestra comprensión de cuestiones complejas, antes empíricamente inextricables en torno de la informalidad, haya provocado gran entusiasmo en la comunidad de los investigadores, el mundo de la política y la sociedad civil. Los nuevos datos y tecnologías han contribuido de manera significativa en la transformación de la práctica urbana, y las políticas y la planificación se beneficiaron de los nuevos aportes y esferas de especialización que pueden servir de base para la toma de decisiones.
 
Pero, para las ciudades y los asentamientos informales, las consecuencias de la llamada “revolución de los datos urbanos” van mucho más allá de la creación de nueva información. En medio del entusiasmo, surgen una serie de cuestiones importantes sobre la forma en que pueden aprovecharse los nuevos datos, más abundantes y detallados, de modo tal de mejorar las condiciones de vida en las ciudades. ¿La abundancia de información contribuirá —como creen sus defensores— a aumentar la capacidad de los ciudadanos para reestructurar la organización social de las ciudades y dotarlos de los conocimientos y herramientas para participar activamente en la formulación de políticas, la planificación y gestión de las ciudades (Madera 2010)? ¿La nueva información contribuirá a abordar los aspectos más difíciles de resolver? ¿O, por el contrario, servirá para restablecer y reforzar las prácticas del statu quo de la planificación en las ciudades del sur, basadas en los análisis y conocimientos técnicos que con frecuencia provienen de las ciudades del norte?
 
En este contexto, todo debate sobre el valor de la información debe trascender las consideraciones epistemológicas, metodológicas y tecnológicas. En cambio, requiere una reflexión sobre las nuevas políticas de datos, y las tensiones que surgen entre la producción de conocimiento y la acción política para las ciudades. ¿Qué datos se recogen, de qué lugares, para qué uso, quién los recoge y quién tiene acceso a ellos? Son interrogantes que revelan las dimensiones políticas del proceso de producción de conocimiento para las ciudades en la era urbana (Duarte 2019).
 
Sobre todo en el caso de los asentamientos informales, estas dimensiones políticas son vastas y están sujetas a un debate intenso, tanto a nivel local como mundial. Los nuevos datos afectan las mediciones y en última instancia encuadran las cuestiones prioritarias y orientan las respuestas políticas. Sin embargo, existe el peligro de medir lo que se puede contar, en vez de registrar lo importante. Esto es evidente en los sistemas de medición nacionales que estiman la pobreza urbana y en los marcos de vigilancia internacionales. Estas deficiencias han sido reconocidas recientemente por la Nueva Agenda Urbana de Habitat II (NAU) y los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS), que exigen una mayor dependencia en los datos locales para abordar el desafío de la pobreza urbana. No obstante, se discute poco la forma en que se creará y ampliará un mecanismo sistemático que agrupe y compare los datos locales de las condiciones de vida de los pobres en las zonas urbanas. Por lo tanto, aunque los progresos realizados gracias a los nuevos datos y métodos han mejorado nuestra comprensión, la escasez de datos sigue siendo grave en lo que respecta a los hogares pobres del sector informal, es decir, las personas y los espacios que los ODS y la NAU intentan ayudar especialmente.
 
Por ejemplo, el undécimo ODS se extrae de un indicador compuesto basado en mediciones de hacinamiento, la seguridad de la tenencia y el acceso a infraestructura y la asequibilidad de la vivienda. La medición de estos aspectos en el contexto de la informalidad está llena de complejidades. A causa de estas dificultades, no se mide uno de los aspectos más importantes para los residentes de los asentamientos informales: la seguridad de la tenencia. El riesgo de perder de vista los problemas más graves para las comunidades locales debido a la falta de datos cuantificables representa un sesgo metodológico potencialmente inherente que puede desviar la atención de las cuestiones más graves. Por consiguiente, es importante reflexionar sobre la forma en que la política y la planificación urbana de la nueva era de la disponibilidad de datos evitarán los escollos del pasado, desatendiendo los problemas urbanos que afectan a las zonas informales porque es más difícil obtener datos en esos lugares.

Asentamiento Petare en Caracas, Venezuela. Crédito: cortesía BID
 
NECESIDAD DE UN MARCO DE DATOS MÚLTIPLE PARA LOS ASENTAMIENTOS INFORMALES
 
Quizá, un primer paso en la creación de un conjunto sistemático de conocimientos que fundamente las políticas sea reconocer la fuerte necesidad de agrupar diferentes datos, recopilados por distintas fuentes, a múltiples escalas (nivel local, nacional y mundial).
 
La recopilación de datos coproducidos por diversos agentes da lugar a un proceso de “planificación generativa” (Uzzell 2008) centrado en la forma en que los hogares de las zonas informales elaboran planes a partir del mundo, a medida que lo experimentan. Así, pues, las políticas e intervenciones se generan sobre la base de un conjunto de información más valioso, que considera la forma en que la naturaleza del entorno y las experiencias pasadas de los residentes informales pueden afectar el éxito de las políticas. Este proceso acrecienta el valor operativo de los datos, lo que significa que estos pueden orientar mejor las prioridades políticas y reflejar las preocupaciones de los residentes. Si, como parece, la expansión de la informalidad no es una anomalía o un fenómeno pasajero, sino la esencia misma de la urbanización contemporánea; las políticas urbanas y los datos que las fundamenten deben replantearse desde la perspectiva de lo informal, aprovechando el conocimiento operativo local (Bolay 2006).
 
Las autoenumeraciones de las comunidades y los procesos de recolección de datos constituyen la base para desarrollar un marco de recopilación de datos de fuentes múltiples, que permita crear formas de planificación generativas. Hasta el momento, estos datos han sido usados ampliamente para crear conciencia y organización en las comunidades, “hacer visible lo invisible”, luchar contra los desalojos, forjar alianzas con los Gobiernos y negociar mejoras para los barrios marginales. No obstante, la posibilidad de que estos datos sirvan de base para un seguimiento de las condiciones de vida a nivel local ha recibido poca atención, aun cuando este tipo de información ha sido utilizada en políticas, programas e intervenciones exitosas.
 
Por ejemplo, en Uganda los datos comunitarios jugaron un papel decisivo en la realización de Transforming Settlements for the Urban Poor (TSUPU), un programa a nivel nacional cuyo fin es desarrollar la capacidad del gobierno –local y nacional– y de las comunidades urbanas más pobres para gestionar de manera eficiente el crecimiento urbano, mejorar el acceso a los servicios, y elaborar políticas inclusivas de desarrollo urbano. El valor de los datos proporcionados fue fundamental para reunir información de referencia sobre las viviendas, la población, la infraestructura, la provisión de servicios esenciales, los medios de vida y la gobernabilidad. La información contribuyó a crear planes de mejora y a orientar la prestación de servicios físicos y sociales.
 
De manera similar, los enfoques de recolección de datos impulsados por la comunidad ofrecen la posibilidad de ampliarse más allá de los programas de las ciudades y los países. En América Latina, TECHO trabaja en 19 países recolectando datos en asentamientos informales. La información recogida por esta y otras organizaciones a nivel de los asentamientos ha contribuido a configurar políticas en Argentina. RENABAP, el registro nacional de asentamientos informales, recolecta información relacionada con la ubicación y la cantidad de familias y servicios disponibles en cada barrio. El proceso de recolección de datos comenzó en 2016 y fue llevado a cabo por organizaciones de base como TECHO, Barrios de Pie, Cáritas, CTEP y CCC, que involucran a los habitantes de cada asentamiento en la realización del mapeo y las encuestas. Esto ha contribuido a diseñar el Urban Integration Plan for Informal Settlements (“Plan de integración urbana para asentamientos informales”), presentado en julio de 2019, que incluye una serie de acciones vinculadas con la vivienda, la integración social y urbana, el acceso a la tierra y la participación comunitaria.
 
En las ciudades asiáticas, la revisión de la Coalición Asiática para la Acción Comunitaria (ACCA), un programa de orden regional gestionado por la Coalición Asiática para el Derecho a la Vivienda (ACHR), demostró que el proceso inicial de recolección de datos fue decisivo para sentar las bases del programa destinado a mejorar las viviendas y la infraestructura de zonas informales. De acuerdo con una evaluación del programa a cargo del Banco Mundial; “la ACCA parece funcionar correctamente gracias a un subsidio cuidadosamente diseñado, a su capacidad para detectar ‘señales de gravedad’ por parte de la comunidad —dirigiendo la asistencia a aquellos que más la valoran—, y a su capacidad para frenar el proceso de desarrollo inmobiliario de modo de reducir algunas olas especulativas que a menudo caracterizan la renovación urbana”. La participación de la comunidad como fuente de conocimientos y encargada de tomar decisiones no solo desempeña un papel importante en la rentabilidad de las inversiones realizadas, sino que también crea comunidades que han logrado interactuar con éxito con el gobierno local, de manera que es probable que se produzca un compromiso más profundo y constructivo con los funcionarios locales.
 
Desde el punto de vista de las políticas, los datos pueden responder preguntas difíciles de abordar y aportar información en esferas en las que aún se carece de conocimientos, como por ejemplo los efectos de la falta de seguridad de la tenencia en las inversiones de vivienda, la demanda de servicios particulares y la forma en que la calidad de la vivienda y la infraestructura determinan el valor de los alquileres de las viviendas informales. De manera análoga, la comprensión de la relación entre los hogares y las viviendas, y los vínculos entre los atributos de los hogares, los complejos habitacionales, la infraestructura y la salud revisten especial importancia para las políticas que abordan el mejoramiento de los asentamientos informales que a menudo carecen de infraestructura.
 
Viviendas improvisadas producto del éxodo campesino hacia Caracas, Venezuela. Crédito: Wilfredor
 
NUEVOS DATOS PARA UNA NUEVA FORMA DE PENSAR
 
La articulación entre las nuevas tecnologías y los métodos de recolección de datos, junto con los dilatados esfuerzos de las autoenumeraciones, impulsadas por la comunidad, ofrecen un gran potencial para pasar a una supervisión operativa que se valga de datos y evidencia científica para determinar las mejoras reales. Revela, además, que los grupos comunitarios locales juegan un papel fundamental en la solución del problema de la información en los asentamientos informales. En otras palabras, su papel es fundamental para brindar contexto, encuadrar problemas, identificar cuestiones importantes y abordar prioridades con respecto a los datos que son necesarios. Pero el poder de la información no reside solo en la existencia de datos; en última instancia, reside en la capacidad de los encargados de formular políticas y de las comunidades de utilizar esta valiosa información para ampliar el conocimiento y la responsabilidad, tanto de las relaciones horizontales (entre los miembros de una comunidad), como verticales (entre comunidades, el Estado, los Gobiernos locales y la comunidad científica).
 
Sin duda, es posible realizar mejoras que pueden hacer más efectivo el intercambio de datos. Los conjuntos de datos de las comunidades pueden beneficiarse aún más a partir de la democratización de las herramientas de supervisión y de las nuevas tecnologías, como las imágenes de los drones, que permiten mejorar la granularidad de los datos, como en el caso de West Point, en Monrovia. Estas herramientas ya se están utilizando en diferentes escalas, mediante la elaboración de mapas de barrios como el One Millon Neighborhoods desarrollado por la Universidad de Chicago, en un esfuerzo en curso por producir nuevos mapas que incluyan cada casa, cada calle y cada espacio público existentes, además de cada servicio. La superposición de datos socioeconómicos y demográficos recolectados por los residentes, así como las dinámicas del barrio identificadas por las comunidades que viven en estas zonas, constituye un potencial sin precedentes para mejorar la información operativa necesaria para establecer políticas que reflejen los niveles de asequibilidad y las preferencias de los residentes informales.
 
 
Al utilizar la información visual y los datos de las enumeraciones de los hogares, es posible establecer mediciones operativas a nivel de los asentamientos que incluyen, entre otras, estimaciones de la población total, tamaño de las viviendas, la densidad y la superficie de suelo por persona. Los datos espaciales pueden articularse con datos de las viviendas que nos ayudan a comprender mejor la relación entre las características socioeconómicas y espaciales. Es importante señalar que, en la actualidad, no suelen existir datos con este nivel de detalle y entre ciudades.

CONCLUSIÓN
 
La recolección de datos por parte de la comunidad no es una mera forma de introducir información en la formulación de políticas. Se trata más bien de una gran reivindicación del reconocimiento y la negociación, un ejercicio de ciudadanía participativa. Una vez que examinamos las condiciones institucionales generales de las ciudades y los países donde predominan los barrios marginales, comprendemos que la elaboración de perfiles y las enumeraciones son mucho más que simples herramientas para suministrar información antes desconocida, sino instrumentos que permiten reforzar la responsabilidad y la colaboración necesaria entre los grupos comunitarios y los Gobiernos. De esta forma, crean las percepciones que ayudan a desarrollar criterios locales a través de los cuales se pueden evaluar los costos y beneficios de las distintas políticas. Como tales, su función principal es brindar las bases sobre las cuales pueden replantearse las mejoras, de modo que las comunidades y los Gobiernos locales deliberen posibles soluciones. Como señaló elocuentemente Ostrom (2002, 42): “Una ciudadanía desprovista de aptitudes para el análisis de políticas constituye un conjunto de sujetos que pueden convertirse fácilmente en objetos de un régimen autoritario”.
 
Asentamiento informal en San José, Costa Rica. Crédito: BID Ciudades Sostenibles
 

En el contexto más entusiasta de una nueva era donde abundan los datos y los avances tecnológicos, el hecho de que los residentes locales sean también los responsables de producir datos tiene consecuencias inmediatas para la política y plantea dos preguntas importantes: ¿cómo se puede cumplir en la práctica el compromiso de recolectar mejores datos locales? y ¿cómo puede la era de la información integrar datos recopilados por la comunidad en conjuntos de datos y marcos de supervisión más amplios? En la actualidad estas preguntas carecen de una respuesta clara, pero indican que si la comunidad científica, los Gobiernos y la comunidad internacional se toman en serio el desafío de mejorar las condiciones de vida de los pobres en las zonas urbanas, es necesario un cambio de mentalidad que desestime la idea de que la recolección de datos y la formulación de políticas corresponden sólo a los gobiernos, y adopte un enfoque en el que ambas se producen de forma conjunta, un paso necesario para afrontar y aprovechar la revolución de los datos urbanos.

Autores:
Achilles Kallergis: Profesor asistente en New School for Social Research. Director de Cities and Migration Program at the Zolberg Institute on Migration and Mobility
Belen Fodde: Candidata doctoral, Escuela de Política, Gestión y Medio Ambiente de Milán, The New School

FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo - BID 

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