Recuperación de centros históricos, instrumento para el financiamiento municipal
Recuperación de centros históricos mediante políticas de conservación, planes de manejo y normativas que regulan el uso del suelo.
En esta edición publicamos parte del Capítulo 2 de la Guía “Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal” elaborada por ONU-Habitat; que surge de una investigación en el marco de la asistencia técnica para la formulación de la política nacional urbana, del organismo al gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia y con el apoyo de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (ASDI).
Esta publicación presenta un conjunto de experiencias notables de financiación urbana que se han aplicado a diversos objetivos de la gestión municipal en varios países y examina sus posibilidades de aplicabilidad en las ciudades de Bolivia.
Este punto que presentamos de la guía analiza como en las últimas décadas, la gestión de varias ciudades en América Latina y el Caribe ha puesto especial énfasis en la llamada “recuperación” de sus centros históricos mediante políticas de conservación, “planes de manejo” o normativas que regulan el uso del suelo y la edificación, acciones de rehabilitación de la infraestructura urbana y del parque habitacional, mejoramiento de espacios públicos y de la imagen urbana.
El caso de la Ciudad de México DF
Los centros históricos se caracterizan todavía por una gran heterogeneidad de usos del suelo y de funciones urbanas y, por lo tanto, de una gran diversidad de actores, intereses y prácticas sociales. El centro histórico es la ciudad. De hecho fue en algún momento de la historia urbana, toda la ciudad. En esto se distingue de las periferias cuya homogeneidad de uso, mayoritariamente el habitacional, hace que no sean ciudad sino “asentamientos”; en el mejor de los casos una ciudad en proceso de consolidación. Pero si bien el centro, en su centralidad, se contrapone a la periferia, tampoco puede entenderse al centro sino es en relación a la ciudad en su conjunto. De ahí que los actores sociales que actúan en el escenario del centro histórico no sean solamente los que habitan (viven y trabajan en él), tampoco solamente los que lo practican como visitantes y turistas, sino también los que, por distintas razones y con distintos objetivos, expresan un proyecto para su desarrollo presente y futuro (Coulomb & Vega Rangel, 2016, pág. 399).
Hay varios elementos importantes a considerar pensando en el centro histórico. El primero es el tipo de tenencia de los bienes inmobiliarios. En el caso de la Ciudad de México, la tercera parte de los 9000 inmuebles contenidos en el perímetro B del centro histórico son de propiedad pública, administrada por el gobierno nacional o local; pero al mismo tiempo, alrededor de 80% de los inmuebles catalogados como de valor patrimonial cultural son de propiedad privada. Desde la perspectiva de los dueños de propiedad privada, esto representa un desafío para ejercer sus derechos de propiedad en los casos que estén catalogados como patrimonio.
Coulomb y Vega Rangel identifican además distintos tipos de propietarios. “Podemos distinguir a los pequeños propietarios que hacen uso de su propiedad para vivienda y actividades económicas de las compañías inmobiliarias como en el caso de la Sociedad Inmobiliaria “Centro Histórico de la Ciudad de México s.a. de c.v.”, centmex. Al 31 de diciembre de 2007, esta Compañía Inmobiliaria contaba con 51 inmuebles en el Centro Histórico de la Ciudad de México, los cuales representaban un valor neto de $ 781 millones 122 mil pesos, sobre una superficie predial de 29 759 metros cuadrados (Pág. 401).
El segundo gran discriminante que determina de forma importante los objetivos, estrategias, prácticas y hasta los imaginarios de los actores sociales, se refiere al habitar el centro histórico. Entendemos aquí por habitar un modo de relacionarse con determinado espacio con prácticas cotidianas de apropiación que se articulan con estrategias de reproducción social y con sentimientos de pertenencia a un territorio y de identidad.
La población que habita el centro histórico es muy diversa. Comprende, por una parte, la población residente en constante disminución, por lo menos hasta la última década, y por la otra, una población mal llamada “flotante” que cotidianamente trabaja (como empleadores o empleados) bien sea en unidades económicas privadas (comerciantes, prestadores de servicios), bien sea en las numerosas oficinas públicas todavía concentradas en el centro histórico. Los avances democráticos consideran que solamente la población residente tiene derecho a ser consultada en la elaboración de los programas de urbanismo. Sin embargo, la población no residente que habita cotidianamente el centro histórico multiplica por 5, por 10 y hasta por 15 a la primera, según el grado de densidad habitacional de cada zona. (Coulomb & Vega Rangel, 2016, págs. 401-402).
Por otra parte, el centro histórico recibe la visita de una población muy heterogénea de usuarios ocasionales, sean éstos habitantes de la ciudad o no. Estos visitantes foráneos (turistas), mexicanos o extranjeros no representan diariamente más del 5% de la “población flotante”. Sin embargo, tienden a tener un peso mucho mayor en la elaboración de las distintas propuestas e inversiones de la acción pública, como también de los inversionistas privados (pág. 403).
¿Quiénes son sujetos patrimoniales? Es decir, ¿cuáles de estos diversos actores son portadores de derechos y obligaciones con respecto al patrimonio, su producción social disfrute y protección?
En el caso de la Ciudad de México, se ha observado la fuerte influencia de la inversión privada en la determinación del destino del patrimonio urbano. El hecho de que la compañía centmex sea controlada indirectamente por la familia Slim y el Grupo Carso ha sido evaluado, de forma a veces excesiva, como un control de los procesos de “rescate” del centro histórico de la Ciudad de México por parte de uno de los hombres más ricos del mundo. Es así como David Harvey pudo escribir que “Carlos Slim había remodelado las calles del centro para agradar la mirada de los turistas” (Harvey, 2008: 37). El mito del Slim Center se deriva de la convicción, muchas veces no explicitada, según la cual es el capital (inmobiliario) que detona, conduce y se beneficia del proceso de “recuperación” del centro histórico.
De acuerdo al mismo estudio, en la actualidad se están confrontando tres tipos de proyectos en los centros históricos de América Latina y el Caribe:
a. El proyecto que consiste en concebir la protección del patrimonio cultural urbano como un asunto de interés público que se fundamenta sobre el valor que los bienes patrimoniales tienen en sí mismo y como testigos de la creatividad de las sociedades del pasado, lo que les dota de un fuerte potencial generador de identidad para las distintas comunidades tanto a nivel nacional como local. Es el Estado Nación y los gobiernos locales los que aseguran la tutela del patrimonio cultural de los centros históricos, garantizando su protección y conservación, entre otras acciones mediante la elaboración de planes de manejo. Dada la escasez crónica de recursos públicos, la estrategia consiste en lograr que la inversión pública, mediante exenciones fiscales y obras públicas en el mejoramiento de las infraestructuras y de los espacios abiertos, sean el detonador de la actuación de propietarios e inversionistas privados.
b. El segundo proyecto consiste en “sustituir el acceso a la cultura o el disfrute de los bienes culturales por el aprovechamiento productivo” de los mismos (Castillo, 2007: 16-17). Un proyecto dominado por la lógica de la re-valorización mercantil del patrimonio histórico edificado, pero sobre todo por los intereses vinculados a la economía turística y del ocio. Este podría ser el caso de la Ciudad de México en donde las iniciativas y lineamientos “han establecido la pauta que ha seguido el sector público y otros actores que son partícipes de los esfuerzos de rescate del centro histórico” (Perló y Bonnafé, 2007: 113); hasta el punto en que el modelo de gestión anterior cambie de sentido, y que sea la inversión privada la detonadora de la inversión pública (id. p. 140).
c. Un tercer proyecto, todavía emergente, que García Canclini denomina “participacionista” (1999: 24) y que podríamos caracterizar como ciudadanizador de la gestión patrimonial, concibe el patrimonio y su preservación en relación con las necesidades globales de la sociedad, y particularmente de las comunidades que viven y trabajan en el centro histórico. La doctrina enunciada tanto por la UNESCO como por el icomos tiende a hacer de la población residente en los centros históricos los destinatarios prioritarios de las acciones de “rescate” de los centros históricos, y del uso sustentable del patrimonio una palanca para el desarrollo local.
En este contexto y debate, se desarrolló el “Plan Integral de Manejo del Centro Histórico de la Ciudad de México 2017-2022” de la Autoridad del Centro Histórico de la Ciudad de México.
De acuerdo al diagnóstico del plan, “Gracias a un levantamiento de uso de suelo, nivel por nivel, de todos los inmuebles de los perímetros A y B, realizado en 2016, hoy sabemos que 23.15% corresponde a servicios, con giro predominante de bodegas, con 27.68% del total de los servicios, seguido por giros como oficinas y estacionamientos públicos.
Si bien diversas disposiciones federales y locales establecen la obligación de los propietarios de conservar en buen estado y dar un buen uso a sus inmuebles (sobre todo los que son considerados monumentos), la aplicación de dichas normas ha sido prácticamente nula debido a múltiples complejidades jurídicas. Uno de los primeros pasos, entonces, fue limitar por la vía fiscal el mal empleo de las construcciones y estimular con nuevos mecanismos de asociación su reciclamiento, restauración y conservación, para propiciar nuevos usos económicos, educativos, culturales y, sobre todo, crear una oferta de vivienda dirigida a diversos sectores sociales, cuidando que los habitantes originales —en su mayoría gente de bajos recursos— no fueran desplazados y, en cambio, mejoraran su condición de vida. Esto debía acompañarse de estrategias que procuren la oferta de servicios asociados a la función habitacional y a una nueva actividad urbana.
La inseguridad por el colapso de la vida urbana en el Centro Histórico, que tuvo lugar hasta el inicio del siglo xxi, comenzó a abatirse claramente en las zonas en las que avanzaba la recuperación de las condiciones de habitabilidad. Los nexos comunitarios y el tejido social iniciaron su regeneración paulatina, aun en el contexto de marginación y pobreza que ha caracterizado a los barrios populares de la zona. Se hizo un esfuerzo sin precedentes para la recuperación del espacio público. Tras el reordenamiento del comercio ambulante, se amplió una nueva red subterránea de infraestructura urbana, se peatonalizaron calles y se restauraron cientos de fachadas que revelaron un paisaje histórico antes oculto. De 2000 a 2018, se espera la rehabilitación de 47.27 kilómetros de calles y 195,937 m2 de plazas para el uso ciudadano” (Gobierno de la Ciudad de México, 2018).
Como respuesta al debate planteado, el plan identifica también que la transformación del Centro Histórico se convirtió en un proceso en el que era imprescindible la regeneración del tejido social y el sentido de comunidad. La sostenibilidad de la reinvención urbana que se buscaba se cifró en la participación ciudadana para la creación de múltiples pactos —barrio por barrio— para la conservación del patrimonio, el mantenimiento del espacio público, el establecimiento de prioridades de gobierno y la identificación de valores culturales por preservar y fortalecer.
Los retos que se plantean son:
- Nuevas definiciones sobre el paisaje urbano histórico, las políticas de conservación y uso urbano del sitio.
- Una lectura del territorio y sus instrumentos de gestión en función de las necesidades y apuestas urbanas, sociales, económicas y culturales del Centro Histórico.
- Un proceso de consolidación de las dinámicas económicas que han sido saludables para la evolución de la ciudad histórica, así como un proceso de adecuación de nuevas formas de economía local. Ello incluye la revisión permanente de los flujos y procesos en torno a la economía informal.
- La afirmación de un modelo democrático y sostenible de gestión y uso del espacio público como vaso comunicante y base articuladora de la vida urbana en la ciudad histórica.
- La consolidación de mecanismos cooperativos y sostenibles de financiamiento de los procesos de transformación, mantenimiento y conservación. Ello, en un marco cuyas dimensiones fiscales y del valor del suelo deben ser la clave para integrar sinergias permanentes.
- La armonización del mayor y mejor manejo democrático de la ciudad histórica con la necesidad de continuar su repoblamiento.
- El fortalecimiento y consolidación, en lo jurídico y lo institucional, de organismos y herramientas de gestión gubernamental y participación ciudadana, incluyendo ámbitos como infraestructura, gobernanza, seguridad pública, coordinación interinstitucional en un marco legislativo permanente y específico.
La estrategia de gestión se divide en 4 áreas, con distintas líneas de acción resumidas en el siguiente cuadro:
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Para el financiamiento, el plan afirma que “Es necesario promover la aplicación de estímulos como instrumento de fomento a la inversión, el replanteamiento y la actualización de la base catastral y los valores unitarios del suelo, así como el cobro de contribuciones por mejoras como mecanismo de recaudación fiscal compensatoria por beneficios adicionales del desarrollo urbano. Estos mecanismos constituyen la base de una política fiscal urbana más justa y equitativa, que favorezca a los sectores sociales más desprotegidos, encauce hacia actividades que consoliden el desarrollo urbano del sitio y capte las plusvalías generadas por su mejoramiento, con lo que se elevarán los ingresos fiscales. Este incremento en los ingresos justifica y posibilita la creación de un fondo dirigido al mejoramiento de aspectos como la rehabilitación de inmuebles, especialmente los dedicados al uso habitacional o a acciones estratégicas puntuales que beneficien el Centro Histórico”.
Para apoyar el financiamiento de proyectos, entre ellos los de vivienda, es necesario establecer acuerdos de cooperación con las instancias públicas y privadas que cuenten con mecanismos financieros para estos propósitos, o bien, proponer el diseño de mecanismos específicos acordes con las características particulares de los proyectos del Centro Histórico.
Entre los esquemas institucionales con que se pueden desarrollar algunos proyectos están:
- La Comisión Nacional de Vivienda (conavi), que tiene capacidad para concertar con el sector público y privado programas y proyectos específicos de promoción, financiamiento y subsidio a la vivienda.
- Sociedad Hipotecaria Federal (shf), con quien se puede consolidar una estrategia para canalizar recursos destinados a la rehabilitación de inmuebles otorgados mediante créditos de la banca privada o la banca de desarrollo, con tasas preferenciales. La shf puede funcionar como garante en el caso de la banca privada, con lo cual ya no sería impedimento la antigüedad de los edificios objeto del crédito; en el caso de la banca de desarrollo, la shf sería el agente encargado de atraer y canalizar los recursos operados por la banca privada bajo el esquema de sofoles.
- Programa Rehavive–coparmex (Confederación Patronal de México). Este programa se enfoca en la adquisición de edificios para su rehabilitación y posterior venta de las viviendas. En algunos casos, es posible también llevar a cabo esquemas de asociación entre Rehavive y los propietarios, aplicando esquemas de negocio en el que los propietarios participan mediante la aportación del inmueble, y los recursos para rehabilitación, gestoría y administración corren a cargo del propio programa; sin embargo, el obstáculo principal para el desarrollo de éste, es la falta del régimen de propiedad en condominio y las dificultades que su constitución representa dentro del marco regulatorio actual.
- Inversión privada. Promover la participación de desarrolladores y profesionales de la vivienda y del sector inmobiliario en el financiamiento de la rehabilitación de los edificios patrimoniales, algunos de ellos destinados a la vivienda, es fundamental para conservar el sitio. Hasta el momento, la Fundación Centro Histórico de la Ciudad de México ha sido el principal agente privado incorporado a esta actividad. A pesar de los avances alcanzados, persisten dudas dentro del sector sobre la viabilidad de los proyectos de rehabilitación.
A diferencia de otros modelos como el londinense, donde el ayuntamiento compró las casas y edificios patrimoniales y los alquila o los concesiona a 99 años, el modelo mexicano se plantea una estrategia combinada de financiamiento en la que se establecen diferentes mecanismos que pueden usarse en casos y contextos diferentes (Véase la Ilustración 8, pág. 45)
