Curitiba, Singapur y Londres, políticas de suelo
Transformación ambiental de la ciudad a partir de la propiedad urbana y de tasas a la congestión.
En esta edición publicamos parte del capítulo 2 de la Guía “Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal” elaborada por ONU-Habitat; que surge de una investigación en el marco de la asistencia técnica para la formulación de la política nacional urbana, del organismo al gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia y con el apoyo de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (ASDI).
Esta publicación presenta un conjunto de experiencias notables de financiación urbana que se han aplicado a diversos objetivos de la gestión municipal en varios países y examina sus posibilidades de aplicabilidad en las ciudades de Bolivia.
Políticas de Suelo, Derecho Urbanístico y Cambio Climático en Curitiba
El segundo caso seleccionado se tomó a partir de un interesante estudio llevado a cabo por un equipo de investigadores en dos etapas, llamado: “Políticas de Suelo, Derecho Urbanístico y Cambio Climático: Instrumentos Urbanísticos-Tributarios como Medidas para enfrentar al Cambio Climático” (Maldonado, Pérez de la Sala, Alterman, Pérez Macías, & Arazo Silva, 2020).
La lógica es innovadora pero absolutamente clara: las políticas de cambio climático urbano no están siendo desarrolladas de la mano de un marco normativo y una planificación legal sobre el cambio climático. El abordaje entonces es tratar de articular dos líneas de investigación; cambio climático y medio ambiente, por una parte y dimensiones jurídicas de políticas de suelo, por otra. De acuerdo a los autores, las dimensiones clave entre estos dos campos incluyen:
(i) El cambio climático tiene muchos aspectos relacionados con la política de uso de la tierra y la tierra;
(ii) la posible distribución ambiental de las cargas y los beneficios de las medidas para prepararse para el cambio climático; y
(iii) la posible función clave de los instrumentos basados en el suelo para financiar, incentivar la acción de cambio climático (CC) o disuadir las prácticas perjudiciales.
Dichos instrumentos pueden ayudar en la distribución equitativa de las cargas y los beneficios de la resiliencia ambiental.
A nivel práctico, lo que se busca es entender cómo se usan en la práctica los diversos instrumentos que integran el derecho urbanístico y la política del suelo, especialmente aquellas denominadas en inglés como landbased financing tools (LBFT), para prepararse para el cambio climático en América Latina y cómo se pueden mejorar para fomentar la resiliencia en las ciudades latinoamericanas.
Impuesto a la propiedad con componentes de incentivo “verdes”
Para dar un contexto, Curitiba es una ciudad modelo, conocida hoy por hoy como la “capital ecológica”. Curitiba es la capital del Estado de Paraná, al sur de Brasil y tiene una población de cerca a dos millones de personas, en un territorio de 435,036 km². Como es común en las ciudades brasileñas, su proceso de urbanización ocurrió con gran intensidad en la segunda mitad del Siglo XX.
Uno de los grandes triunfos de Curitiba son sus áreas verdes: es la quinta ciudad más arborizada del Brasil (IBGE 2010; Gazeta do Povo 2012). Carolo (2002), Geissler (2014), Carmo (2012) entre otros, explican que eso puede ser atribuido a los valores ambientales (además del carácter técnico del planeamiento y la estabilidad política de la ciudad) incluidos en el plan maestro de 1965, conocido como “Plan Algarve”. El Plan Algarve determinó áreas verdes a ser preservadas, así como medidas novedosas como la creación del Parque Barigui en los años 70 a través de la desapropiación de una planicie inundable para la creación del parque como área de retención de inundaciones. Hoy en día, de acuerdo con la Secretaría de Medio Ambiente, “la preservación de las áreas verdes es [se consolidó como] un instrumento importante de las políticas municipales de medio ambiente y saneamiento”.
De acuerdo al estudio de Safira de la Sala, a pesar de los avances y conquistas, la ciudad ambientalista enfrenta problemas que se agravan con la crisis climática actual. Por ejemplo, el Plan Director de Drenaje estima que 31,1 mil viviendas están en riesgo de inundación debido a su ubicación natural, y tal riesgo es agravado por los cambios ambientales (de la Sala, 2020). En ese contexto, se genera el instrumento del impuesto predial verde como parte de una estrategia para generar políticas medioambientales y de resiliencia.
Para enfrentar los retos ambientales en Curitiba, hay una cooperación entre medidas de intervención pública y de la propiedad privada. Ejemplos de estas medidas incluyen las reservas conservadas a través de la transferencia de derechos de desarrollo, la compensación ambiental en una misma subcuenca en casos de nuevos desarrollos urbanos, la expropiación para la creación de parques inundables desde la década de 1970, o incluso descuentos en el impuesto predial para conservación de áreas verdes descentralizadas (de la Sala, 2020, págs. 31-32).
El impuesto a la propiedad predial y territorial urbana (IPTU) es un mecanismo bien establecido en Brasil para la captura directa de valor, correspondiendo a los municipios su regulación. Bajo el enfoque del desarrollo urbano, el impuesto a la propiedad adquirió estatus como mecanismo financiero para corregir las distorsiones de la urbanización. Esto ocurrió mediante el establecimiento del IPTU progresivo en el tiempo, un tipo de impuesto a la propiedad que se incrementa con el tiempo para inducir a los propietarios a ajustar sus propiedades no urbanizadas a la actual estrategia de desarrollo urbano de la ciudad. Funciona como una sanción financiera para fomentar el desarrollo urbano. Esto debe ser usado en áreas predeterminadas que serán definidas por el plan maestro y promulgadas por una ley municipal específica. El propietario puede, entonces, desarrollar la propiedad o, como última alternativa, que la misma sea expropiada.
Así, el impuesto predial posee algunas características distintivas. Su marco legal se encuentra en la Constitución Federal, que atribuye a los gobiernos municipales el cobro exclusivo del IPTU, el cual es regulado a nivel federal también por el Código Tributario Nacional. Sin embargo, a cada municipalidad le corresponde definir su planta de valores del suelo, y cómo quiere cobrar el impuesto.
De esa manera, el IPTU es por un lado considerado el tributo básico de renta municipal para la administración de los más variados servicios. Por otro lado, el predial cuenta también con una otra característica: la “extrafiscalidad”. Vale decir que a través de la extrafiscalidad el municipio puede definir usos, o incluso abstenciones, que no apuntan sólo a la recaudación de renta, sino al fomento de actividades y valores que el gobierno considere fundamentales para alcanzar los objetivos de la política urbana. Así, varios municipios de todo Brasil han venido promulgando una nueva modalidad de impuesto a la propiedad que no se encuentra en el Estatuto de la Ciudad: el IPTU Verde (de la Sala, 2020, págs. 32-34)
El IPTU Verde tiene en su esencia el hecho de ser un intento de fomentar la transformación ambiental de las ciudades a nivel de la propiedad urbana. Representa un manejo en su extrafiscalidad, siendo utilizado para la alteración física de propiedades sin carácter coercitivo. De ese modo, su desafío incluye justamente alcanzar una cantidad significativa de personas para que se pueda lograr un reto ambiental municipal, y ese ha sido un desafío de ciudades alrededor del mundo.
En lo que toca al predial de Curitiba, se implementó una forma del predial verde desde el año 2000 hasta el 2015, como un instrumento de conservación del Código Forestal, en la tradición de la ciudad de mantener su arborización y es una medida de adaptación como parte de la generación de “infraestructura verde”. En esta fase, la Ley Nº 9.806 de 2000 del Código Forestal define en el Art. 10:
“A título de incentivo, los propietarios o poseedores de terrenos integrantes del Sector Especial de Áreas Verdes o en los casos descritos en el Anexo II, que forma parte integrante de esta ley, podrán gozar de exención o reducción sobre el valor del terreno para el cálculo base del Impuesto Predial y Territorial Urbano (IPTU), proporcional a la tasa de cobertura forestal del terreno, de acuerdo con la tabla en el referido Anexo II.
•1º. Los casos no constantes que forman parte integral de esta ley serán analizados por el Consejo Municipal del Medio Ambiente (CMMA) mediante previa solicitud.
•2º. La exención o reducción del impuesto inmobiliario termina para los propietarios o poseedores que infringen lo dispuesto en esta ley y sólo después de la recuperación del área, constatada mediante laudo técnico de la Secretaría Municipal del Medioambiente (SMMA), podrá el solicitante obtener nuevamente el beneficio.”
Se actúa en 3 frentes: previniendo la deforestación, multando por árboles removidos son aprobación municipal y premiando la conducta de mantenimiento de árboles a través del descuento en el predial. La conservación es voluntaria.
A partir del 2015 empieza una nueva fase con la aprobación de la revisión del plan maestro de 2004 por medio de la ley 14771. El plan rector incluye, en su artículo 66, que “El Municipio establecerá, en instrumento propio: [...] el Plan de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático, con el objetivo de establecer acciones y medidas para la reducción gradual de las emisiones de gases de efecto invernadero en la ciudad. [...] § 2º Las acciones y medidas previstas en el Plan de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático deberán incorporar, siempre que sea posible y preferentemente, el concepto de adaptación basada en ecosistemas.”
En el caso de Curitiba, el aspecto novedoso es que incluyen el impuesto como instrumento de planeación en el plan maestro. El artículo 65 de la Ley 14771 define:
“El Municipio establecerá incentivos referentes al IPTU para propietarios de inmuebles que adopten acciones y prácticas de conservación y preservación del medio ambiente.
•1º A los fines de este artículo, se entienden como prácticas de conservación y preservación del medio ambiente en inmuebles la adopción de las siguientes iniciativas: a) sistema de captación con reutilización del agua de lluvia; b) sistema de energía solar; c) construcciones con material sustentable; d) utilización de energía pasiva; e) sistema de utilización de la energía eólica; f) techo y/o pared verde.
•2º La ley municipal específica definirá los incentivos, los criterios necesarios para su concesión, la forma de fiscalización y otras iniciativas de conservación y preservación del medio ambiente por los propietarios de inmuebles.
•3º Sólo los inmuebles conectados con la red de alcantarillado o sistema ecológico de tratamiento podrán ser beneficiados […]”.
Para recapitular, entonces, lo que se tiene en Curitiba es una innovación de carácter legal, que introduce mecanismos tributarios como instrumentos de planificación.
Respecto a los resultados, en los últimos 5 años, tomando como proxy los municipios de Porto Alegre y Fortaleza que tienen características económicas similares, los resultados en términos de recaudación impositiva en Curitiba fueron levemente negativos; es decir la recaudación fue un poco más pequeña de lo que hubiera sido si no se hubiese aplicado la nueva estrategia normativa de 2015. Sin embargo, el propósito de fomentar un cambio de comportamiento para la mejora medioambiental y la valorización de propiedades debido al aumento de la zona verde si fue perceptible. Así, el ayuntamiento inicialmente renuncia a recaudar parte de un impuesto a favor de la externalidad positiva generada por esta política. Una vez que ella promueve un aumento de áreas verdes, contribuye a mejorar la calidad de vida en la ciudad en su conjunto, descentralizando áreas verdes. Los impactos positivos incluyen no solamente la valorización de propiedades, sino la mejora en la calidad del aire, por ejemplo. El modelo abre la puerta a una expansión temática, por ejemplo, en temas como la adopción de energía limpia, el uso eficiente del agua, separación de residuos, entre otros (da Rocha Gonçalves, 2019).
La clave de implementación parece estar, como todo, en el contexto. El éxito de la medida dependerá de la claridad con que el gobierno local determine qué es sujeto de obtención del beneficio tributario y, para esa determinación, que cuente con la claridad (estudios, diagnósticos del plande desarrollo, condiciones geobiológicas, etc.) y la información suficiente para poder tomar esa determinación. Si es así, entonces el impacto a largo plazo del mecanismo puede ser muy alto y es una forma no de obtener mayores recursos, pero de financiar infraestructura estratégica.
El siguiente esquema resume el caso analizado:
Tasa de Congestión en Singapur y Londres
Como no podía ser de otro modo, un tema necesario de revisar es el del transporte urbano y en general, el problema del tráfico en las ciudades.
El tiempo que pasamos en el tráfico afecta nuestra salud, bienestar y oportunidades de empleo. Además, el tráfico urbano es un contribuyente importante a la contaminación y las emisiones de carbono.
Las tarifas por congestión son una forma de abordar estos problemas simultáneamente y han tenido éxito en diferentes ciudades del mundo. Son un peaje dinámico con un cargo que sube y baja debido a la demanda en esa carretera en particular en un momento determinado. Estos peajes no están diseñados para recaudar fondos, sino más bien para hacer que sea más costoso para las personas utilizar las carreteras durante las horas pico para que los automóviles puedan viajar más cerca de las velocidades previstas para esas carreteras. Sin embargo, programas como estos pueden proporcionar fondos para subsidiar el transporte público y, por lo tanto, brindar opciones más efectivas y confiables para quienes, idealmente, ya no conducirán.
Tasa de congestión en Singapur
En 1975, Singapur se convirtió en la primera ciudad en implementar una forma de fijación de precios por congestión. Se conocía como el Programa de licencias de área de Singapur y se introdujo para reducir la congestión del tráfico en el Distrito Central de Negocios (CBD por sus siglas en inglés).
Se impuso un cargo a los vehículos que circulan durante las horas pico de la mañana, de lunes a sábado entre las 7:30 am y las 9:30 am. Este peaje tomó la forma de una licencia especial que todos los autos que ingresaban al CBD tenían que comprar para ingresar, por el precio de $ 3 por día o $ 60 por mes. Alternativamente, los residentes pueden estacionar sus vehículos en lotes en las afueras de la ciudad por un costo de $ 10 por mes y trasladarse al CBD por $ 0.50 por trayecto.
Este esquema permaneció en vigor hasta 1998, cuando fue reemplazado por el sistema de tarificación electrónica de carreteras. Singapur fue la primera ciudad en introducir la tarificación electrónica de las carreteras, en la que el pago de peajes se vuelve automático. Los pórticos se instalan en todas las carreteras que conducen al centro de la ciudad y cargan automáticamente al conductor mediante un pase instalado en el parabrisas que tiene crédito almacenado. El precio del impuesto fluctúa a lo largo del día según las horas pico de viaje. Este sistema todavía está vigente en Singapur en la actualidad.
Lo interesante del caso, como muchas políticas implementadas en Singapur, es la combinación de una política de transporte urbano con instrumentos de digitalización y ciudades inteligentes.
El contexto de Singapur es muy particular. Singapur es una nación insular con una superficie de aprox. 700 km2. Su población ha crecido de 2,3 millones en 1975 a más de 5,8 millones en 2020. El 100% de su población es urbana y relativamente joven. La edad media es de 42.2 años. El área central de negocios también ha experimentado un rápido crecimiento en el empleo y el espacio comercial y de oficinas. En resumen, ha sido una nación desarrollada de rápido crecimiento con una economía vibrante y altos niveles de ingresos.
El área comercial central tiene una capacidad limitada en las calles y experimentó una gran congestión desde principios de la década de 1970. En este contexto, Singapur comenzó a aplicar estrategias de gestión de la demanda de automóviles a principios de la década de 1970.
Un último elemento es muy interesante. Aunque el gobierno podría haber implementado la tasa de manera directa y unilateral, dedicaron mucho tiempo y esfuerzo a programas educativos y de evaluación de la política para su implementación gradual y considerando la respuesta del público. Respondieron a la reacción de la ciudadanía haciendo ajustes al programa de precios antes de su implementación.
El Gobierno ha seguido modificando y ampliando gradualmente el programa de precios desde su inicio en 1975. El gobierno también relaciona el programa de precios para mejorar la aceptabilidad. Los líderes introdujeron amplias mejoras que precedieron y acompañaron la introducción de precios. Entre otras cosas, las reformas de los precios por congestión se han juntado con una gran expansión en los modos y servicios de transporte público y reducciones en ciertos impuestos sobre la compra y propiedad de vehículos. Además, los precios se incorporaron al mismo tiempo que otras acciones gubernamentales muy visibles y bienvenidas, como la provisión a gran escala de viviendas modernas, nuevas y subvencionadas fuera del área central que reemplazan las viejas viviendas en ruinas en el centro. La evolución de los precios desde su inicio en 1975 ha acompañado importantes desarrollos de los servicios de transporte rápido, tren ligero y autobuses de lujo.
El público ha seguido siendo consciente del éxito de las funciones y programas gubernamentales altamente beneficiosos y ejecutados de manera eficiente (seguridad, bienestar, salud, seguridad de ingresos, oportunidades de trabajo, etc.) y la fijación de precios por congestión se presenta como otra política de este tipo necesaria para garantizar -crecimiento económico a plazo y calidad de vida.
En general, la gente de Singapur reaccionó favorablemente al precio y al paquete de mejoras que lo acompaña. El escepticismo inicial se ha abordado de forma eficaz a través de la información y la experiencia sobre el terreno. Parece que el público ha llegado a aceptar y respetar las iniciativas políticas audaces como los precios y ha confiado en gran medida en las autoridades como proveedores de servicios públicos eficaces.
En resumen, los aspectos interesantes de este caso tienen que ver con la modernización del instrumento y muy especialmente, la forma como se introdujo al público en términos de políticas de comunicación y mecanismos de participación ciudadana que generaron amplios márgenes de legitimidad para su cobro.
Tasa de congestión en Londres
Londres fue la segunda ciudad en aplicar una tasa de congestión en el año 2003. Su sistema, conocido como London Congestion Charge, toma la forma de una tarifa impuesta a los vehículos en la Zona entre las 7:00 am y las 6:00 pm de lunes a viernes.
El cargo estándar para vehículos no exentos es de £ 11.50 en la actualidad, habiendo comenzado en £ 5.00 en 2003. Los residentes que viven dentro de la zona de cargo son elegibles para un descuento del 90% de la tarifa. La aplicación del pago de esta tarifa se basa principalmente en el reconocimiento automático de matrículas, en el que una cámara registra la matrícula del vehículo que ingresa a la zona de congestión y carga automáticamente al conductor.
Londres ha visto resultados notables desde que comenzó este programa. Un año después de la implementación de las tarifas, los retrasos en el tráfico se redujeron un 30% y la velocidad promedio de los vehículos en la zona aumentó de 13 a 16 km por hora.
En los primeros 10 años que el cargo estuvo en vigor, recaudaron £ 2.6 mil millones e invirtieron la mitad de esto en transporte público, mejora de carreteras y puentes, e iniciativas para caminar y andar en bicicleta. Londres también experimentó una mejora significativa en la calidad del aire, con una reducción del 12% en las emisiones de óxidos de nitrógeno y material particulado de los vehículos. Desde 2003, el London Congestion Charge ha generado más de 1.600 millones de libras esterlinas para invertir en transporte. Un foco en particular ha sido el financiamiento de los icónicos buses londinenses.
En entrevista con Ed Glaeser, Jay Walder, el director de finanzas y planificación del transporte en Londres del 2001 al 2007 explica la estrategia que se siguió en esa ciudad. La misma estuvo conectada a la elección de un nuevo alcalde, Ken Livingston, el año 2000.
Aunque había trabajo previo para la tasa de congestión, fue en aquella elección que el parlamento le dio la potestad al alcalde de tomar decisiones sobre la tasa de congestión. Esto podría explicarse porque en Londres a finales de los años 90, el transporte era el principal problema de la ciudad. La idea del alcalde Livingston era una estrategia con doble propósito: generar un ingreso para la ciudad para mejorar el transporte público; en particular, los buses.
La estrategia, entonces, fue mejorar el servicio de buses abriendo espacio en las carreteras, calles y avenidas, pero invirtiendo también en el servicio en sí. La estrategia tuvo resultados dramáticos. El uso del sistema de buses se incrementó en hasta un 25%. Un contraste a otras grandes ciudades como Nueva York, donde el servicio de buses ha estado en declive por décadas.
La tasa de congestión usada así tuvo un impacto de justicia social además de mejoramiento de las condiciones urbanas porque se usó el espacio público de manera más eficiente, pero ayudando a los londinenses más pobres con la provisión de un servicio de calidad para transportarse.
De manera similar al caso de Singapur, un secreto de la implementación de la tasa en Londres fue una enorme inversión en comunicación. De acuerdo a Walder, se invirtió más de lo “necesario” en call centers, por ejemplo, de modo que la gente pudiese dar a la municipalidad su opinión, retroalimentación, pero también resolver sus dudas. La preparación comunicacional y la visión de que la interacción con el público sean piedras angulares de la política resultó ser un elemento de triunfo de la misma (Véase la Ilustración 5):
De manera análoga a Singapur, también es importante recalcar que las posibilidades de implementación se incrementan cuando se combina el uso de tecnologías digitales para ello.
El siguiente esquema resume el caso analizado:
Fuente: ONU-Habitat