jueves, 16 de septiembre de 2021
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Innovación para el financiamiento municipal

Experiencias destacadas de mecanismos para el financiamiento municipal con nuevos instrumentos.
ONU Hábitat presentó la publicación “Generación de nuevos instrumentos para el financiamiento municipal”, que surge de una investigación en el marco de la asistencia técnica para la formulación de la política nacional urbana, del organismo al gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia y con el apoyo de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (ASDI).
 
Esta publicación presenta un conjunto de experiencias notables de financiación urbana que se han aplicado a diversos objetivos de la gestión municipal en varios países y examina sus posibilidades de aplicabilidad en las ciudades de Bolivia. A continuación, publicamos el capitulo 2 de la guía.
 
En este capítulo se revisan los seis casos seleccionados en cuanto a experiencias destacadas de mecanismos para el financiamiento municipal. Se provee información de contexto sobre cada uno de los casos, se detalla la lógica de aplicación de las experiencias y se presenta un análisis de las posibilidades de su replicabilidad en el contexto boliviano.
 

Contribuciones Participativas en América Latina

Las contribuciones de mejoras (CM) son instrumentos temporales que permiten el financiamiento de una obra y la gestión de inversiones públicas en una ciudad y se recurre a ellas cuando se ejecuta una obra a solicitud de los contribuyentes o presentada a consideración por la administración pública (Borrero Ochoa & Rojas Ruiz, 2020).
 
Esto quiere decir que en técnica tributaria, la CM no es una tasa ni un impuesto como el predial, sino una contribución destinada específicamente a obras públicas.
 
En esencia, las CM son en realidad un instrumento de captación o recuperación de plusvalías en la forma de un tributo único y específico destinado a una obra en particular y que se basa en el principio del beneficio.
 
Aunque hay algunas experiencias al respecto en América Latina, hay pocas en las que las mismas involucren mecanismos o esquemas de participación ciudadana, a pesar de que estos han mostrado excelentes resultados.
 
Uno de los argumentos más frecuentes que se dan acerca de la dificultad de aplicar políticas de recuperación de plusvalía en América Latina es la complejidad técnica de su implementación y, en particular, el problema de cómo valorar la plusvalía de la tierra resultante de las intervenciones públicas (Smolka, 2012, pág. 13).
 
Hay muchas formas de implementar este instrumento, pero presentamos 3 en particular que introducen como elemento de éxito la participación ciudadana y son, entonces, contribuciones participativas que involucran la aceptación, concurso y legitimidad de los beneficiarios directos de la obra que se vaya a financiar.
 

Argentina

En la normativa argentina, la Contribución por Mejoras (CM) surge como una herramienta de recupero de la valorización que se genera sobre los inmuebles por causas ajenas al esfuerzo de los propietarios, como la construcción de obras o decisiones administrativas por parte del sector público y su aplicación tiene antecedentes desde la década de 1950.

 
Esta herramienta, por su estructura y aplicación, tiene naturalmente consecuencias distributivas y sobre el desarrollo urbanístico. Más aún, este tipo de instrumentos es considerado por los especialistas fundamentalmente como un mecanismo para promover equidad en las ciudades, más que como una manera de mejorar la autonomía fiscal municipal (Smolka, 2012).
 
En el caso de la Argentina, la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina (CSJN) emitió un fallo en el caso de la Ciudad de Rafaela1 en el que provee una definición de la CM que la diferencia de otras contribuciones: “...la contribución de mejoras es un tributo especial en tanto recae exclusivamente sobre los propietarios de inmuebles determinados para sufragar, en todo o en parte, los gastos de una obra pública que sólo a ellos beneficia directamente y en razón de ese beneficio, diferenciándose también de otras contribuciones especiales en razón de ser la de mejoras ocasional y temporaria, originada con un propósito particular y concluida cuando ese propósito se ha cumplido, en tanto que otras contribuciones especiales tienen permanencia y, si bien persiguen objetivos particulares, benefician directa e indiscriminadamente a muchos sujetos, en tanto las primeras otorgan ventajas particulares directamente a inmuebles determinados, aun cuando puedan presentar un remoto y limitado interés general”.
 
En el documento “La Contribución por Mejoras – Análisis General y Normativo. Aplicación Práctica en los Municipios de Argentina”, el Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda identifica los beneficios y oportunidades del mecanismo implementados en el país y ejemplifica la experiencia con 7 casos identificables, pero también provee algunos lineamientos comunes.
 
El marco normativo nacional relacionado a este instrumento está determinado por el Decreto Ley Nacional Nº 505/58 (de creación de la Dirección Nacional de Vialidad) que, en su artículo 29º, determina que las provincias que desearan acogerse a los beneficios de esta ley quedarán facultadas para la creación de un “Fondo Provincial destinado especial y exclusivamente al estudio, proyecto, construcción, reconstrucción, mejora y conservación de caminos; con recursos propios…”. Este fondo estará conformado, entre otras fuentes, por “El producido de un gravamen provincial a las propiedades beneficiadas por la construcción de caminos de los sistemas troncal nacional y provinciales de coparticipación federal; gravamen que será instituido sobre bases razonables y justas y que no resulten confiscatorias.” Entonces, en líneas generales, esta estructura legal es el antecedente que habilita a las distintas jurisdicciones provinciales a crear un gravamen para el financiamiento de obra pública, determinando como contribuyentes aquellos inmuebles beneficiados por la misma (Ministerio del Interior, 2018).
 
Debido a que hay varios casos interesantes en Argentina en este contexto, se mencionan dos que tienen elementos innovadores que podrían considerarse: los casos de Posadas y Trenque Lauquen.
 
 
En Posadas, se aplica un sistema de reparto particular cuando la obra pública es una avenida, ya sea por pavimentación o repavimentación, consistente en la distribución del 60 por ciento del monto total entre los predios frentistas, según el método de frentes, y del 40 por ciento restante entre los predios que forman parte de la zona de influencia determinada por la medida lineal de 150 metros a cada lado de la avenida, sin contar la distancia de las calles intermedias (20 por ciento a cada lado). La zona de influencia determinada se divide en 15 franjas a cada lado de la avenida, y cada franja tendrá un peso en relación a la cercanía a la obra: la franja más cercana tendrá un peso de 15 y la más lejana, de 1. El peso asignado relaciona el mejor aprovechamiento de la avenida, dada la ubicación geográfica del predio en la zona de influencia (Borrero Ochoa & Rojas Ruiz, 2020, pág. 45).
 
Esta combinación del método de frentes y el de participación de predios por franjas de la zona de influencia es un método de factores de beneficio, donde el aprovechamiento de la obra es el factor tomado en cuenta para el cálculo.
 
En Trenque Lauquen, la experiencia del Municipio es especial por el alcance de la normativa. En el año 2009 se sancionó la Ordenanza 3184 que incorporó algunos artículos a la Ordenanza Fiscal vigente hasta entonces, agregando un “Tributo por Contribución por Mejoras”.
 
Se incluyó el artículo 225º a la misma determinando que “las actuaciones administrativas y/o inversiones municipales que produzcan una significativa valorización de los inmuebles, y que se vuelque al mercado inmobiliario, tributarán la Contribución por Mejoras.” De este modo, lo novedoso del caso de Trenque Lauquen fue que además de obras de infraestructura (agua, cloacas, gas, pavimento, etc.) incorporó bajo este criterio a “acciones administrativas del Municipio y otros niveles de gobierno” entre las que se encuentran: a) Cambio de parámetros urbanos que permitan mayores superficies de edificación, que las anteriormente vigentes; b) Cambio de usos de inmuebles; c) Establecimiento o modificación de zonas que permitan fraccionamientos en áreas anteriormente no permitidas, o de menor intensidad de uso; d) Autorizaciones que permitan realizar urbanizaciones cerradas (clubes de campo o barrios cerrados). Desde el punto de vista de la aplicación del instrumento cabe destacar que, aunque el listado de hechos imponibles es muy heterogéneo, el Municipio de Trenque Lauquen lo utiliza principalmente sobre aquellas acciones correspondientes a la aprobación de nuevos loteos o nuevas zonificaciones (Duarte & Baer, 2013).
 
Se trata de un caso innovador por la teoría en que se basa el cobro de la contribución: dentro de los hechos generadores del cobro del tributo se combinan aquellos relacionados a la renta diferencial o plusvalía tipo 1 (mayor valor de los predios debido a que la norma permite usos más intensivos o que generan más renta); y la renta diferencial o plusvalía tipo 2 (mayor valor de los predios debido a una mejor ubicación geográfica para un mejor aprovechamiento de las obras de infraestructura con respecto a otros). En América Latina no es común la práctica de que en concepto de CM se incluyan aspectos normativos de la municipalidad que generan un mayor valor en los predios debido al permiso de usos más intensivos que en términos económicos significa una mayor renta. Se trata de uno de los primeros casos en América Latina en que se combinan jurídicamente estos dos grupos de hechos imponibles (Borrero Ochoa & Rojas Ruiz, 2020, pág. 46)
 
De acuerdo a Borrero, la unificación de los dos grupos de hechos imponibles se puede asumir como un mecanismo efectivo para no asignar por separado una doble responsabilidad tributaria a los contribuyentes. La autoridad encargada puede percibir más recursos debido a una aceptación de su aplicación por parte de los ciudadanos; sin embargo, en dicho modelo se debe cuidar una distribución equitativa de cargas y beneficios.
 
En el documento analítico del Gobierno Argentino, se concluye que dependiendo de la aplicación de la herramienta, la misma puede ser un tributo con un grado de “justicia tributaria” y por tanto, un instrumento solidario y participativo. Además la CM tiene flexibilidad en cuanto al esquema de utilización de la herramienta para los municipios pudiendo combinarla con sistemas de ahorro previo o financiamiento a través de entidades financieras y el gobierno nacional logrando cambiar el flujo de fondos sobre todo en cuanto a las necesidades de inversiones iniciales. Para que la CM funcione correctamente es muy importante poner el foco en el conocimiento por parte del contribuyente en cuanto a su obligación de pago y, desde luego, contar con datos catastrales actualizados adecuadamente.
 

Chile

En el caso de Chile, a diferencia de Argentina, no hay un instrumento normado que establezca explícitamente la CM, pero existe un programa gubernamental llamado “pavimentos participativos” que tiene como objetivo la pavimentación y repavimentación de calles, pasajes y veredas con la participación de los vecinos, el municipio y el Estado. Este puede ser considerado un mecanismo alternativo para implementar un instrumento similar en caso de no haber una norma como en el caso de la Argentina.
 
En términos del programa, desde el año 1994 ha tenido 24 concursos para la ejecución de obras. El esquema es que los vecinos pueden presentar una propuesta para una intervención en fechas que se determinan anualmente. De estas propuestas, se seleccionan los que serán ejecutados en la siguiente gestión. Los aportes vecinales varían entre el 5% y el 30% del costo de la obra, pero si las comunidades están categorizadas como muy vulnerables, pueden quedar exentas del aporte. La municipalidad corre con entre el 5% y el 25% de los costos, pero nuevamente, las 50 municipalidades con mayor número de habitantes en niveles de pobreza quedan exentas del aporte. Todo el porcentaje restante es asumido por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
 
Como ejemplo, en el 2015, se ejecutaron 2052 proyectos que beneficiaron a 141.872 personas por un monto aproximado de 133 millones de dólares americanos para la pavimentación de 312 km de calles y pasajes y 40 km de veredas.
 
Lo interesante del caso chileno es que las necesidades surgen de los contribuyentes y por tanto se garantiza la participación de los ciudadanos y ciudadanas en la implementación, además de la municipalidad y el Estado central que guarda también una parte del financiamiento. Este modelo podría pensarse, por ejemplo, en caso de crearse un Fondo Nacional para la Inversión en Infraestructura Urbana que no involucre grandes cambios a nivel normativo.
 
 
De acuerdo al programa, los requisitos para participar son (Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile, 2019):
 
Obra
- Para proyectos de pavimentación, las veredas, calles o pasajes deben estar sin pavimento y contar con agua potable y alcantarillado.
- Para proyectos de repavimentación, la calzada o vereda deberá cumplir condiciones de deterioro que justifiquen su completa demolición.
- En ambos casos la vía a postular debe tener una longitud entre 100 y 1.000 metros. que justifiquen su completa demolición.
- En ambos casos la vía a postular debe tener una longitud entre 100 y 1.000 metros.
 
Vecinos
- Constituir un comité de pavimentación.
- Reunir y acreditar el ahorro mínimo correspondiente.
Contar con un proyecto de ingeniería aprobado por el Serviu.
- Llenar la ficha de postulación.
El listado completo de los requisitos puede obtenerse en la municipalidad, en la Seremi de Vivienda y Urbanismo o en www. minvu.cl.
 
Paso a paso para postular
1. Los vecinos se organizan para pavimentar o repavimentar su calle, pasaje o vereda y se dirigen a la Secplac del municipio para consultar cómo concretar su idea.
2. Todos los vecinos de la calle, pasaje o vereda se constituyen como comité de pavimentación.
3. El comité reúne el aporte mínimo requerido en una cuenta de ahorro.
4. Con el apoyo de la municipalidad y el Serviu, los vecinos deben obtener un proyecto de ingeniería para la obra.
5. Una vez que se reúnen todos los antecedentes solicitados por el programa y se llena la ficha de postulación, esta documentación debe ingresarse en la Secplac del municipio.
6. El Minvu posee una plataforma digital para que los municipios ingresen y validen las postulaciones en las Seremi y los Serviu
 
El siguiente esquema resume el caso analizado:
Esquemas de contribuciones de mejora que incluyen participación ciudadana en su modelo. Especialmente aplicado para obras de pavimentación de calles, pasajes y aceras. Las contribuciones se dan normalmente al gobierno local municipal
 
 
Fuente: ONU Habitat

 

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