Gloria Mariela Centurión
Abogada, Profesora e Investigadora. Paraguay¿La creación de nuevos municipios es siempre pertinente?
Análisis de la creación de municipios en el Paraguay. Por Gloria Mariela Centurión.
En el Paraguay existen 255 municipios. En las últimas dos décadas, fueron creados, en promedio estimado, de 8 a 9 municipios a razón de cada período parlamentario, es decir, cada cinco años.
La Ley Orgánica Municipal (LOM), N° 3966/10, dispone los requisitos para la creación, fusión y modificación territorial de los municipios (art. 2, LOM), sin diferencias estructurales de la Ley Orgánica anterior (1987), excepto el requisito de población mínima exigido para la creación de un nuevo municipio, que se elevó de 5.000 a 10.000 habitantes “residentes en el perímetro establecido para el futuro municipio” y que, por otro lado, desapareció la posibilidad de la supresión de un municipio.
Observemos que el enfoque que posee la Ley Orgánica Municipal, en cuanto la creación de municipios, es de tutela del Principio de Autonomía Municipal. Muestra de ello es que: 1. El Municipio Madre no padezca desequilibrios presupuestarios y tenga definido su presupuesto anual. 2. El futuro municipio cuente con capacidad económica, financiera para hacer frente a los gastos de funcionamiento de su gobierno, administración y prestación de servicios públicos municipales y posea infraestructura urbana mínima. 3. Los municipios vecinos (del nuevo municipio) no se vean afectados en su desenvolvimiento normal.
El punto de partida del proceso para la creación de un municipio es el Proyecto de ley presentado en la Cámara de Diputados, la cual estudia la petición (art. 222, Constitución), firmada por no menos de mil vecinos/as del territorio que se propone como nuevo municipio (art. 2, inc. g, LOM), así como la documentación que acredita los requisitos exigidos por la ley.
De todos los requisitos exigidos por la ley para la creación de un municipio, sólo la cantidad de habitantes del mismo puede ser omitido “cuando circunstancias especiales relacionadas con la mejor administración en razón del tamaño del territorio y la distribución poblacional hagan aconsejable la división de un municipio madre para la creación del segundo”.
A modo de ilustrar, en relación al requisito del número de habitantes, en la jurisprudencia comparada, el Tribunal Constitucional español (Sentencia 108/2017 de 21 de setiembre) admitió la acción de inconstitucionalidad presentada por el Presidente del Gobierno (de España) contra la Ley del Parlamento de Catalunya que crea un municipio, entre otros fundamentos jurídicos, porque la cantidad de habitantes no cumple la exigencia de la ley y en consecuencia, le obliga a anexarse al territorio del cual se segregó. Es decir, dejó sin efecto la creación del municipio nuevo.
El proceso de la creación de un municipio implica el análisis de información y datos aportados por los peticionantes. Sin embargo, la Ley Orgánica Municipal carece de referencia expresa a aspectos importantes como: 1. La entidad administrativa (técnica) asignada para la redacción de los dictámenes financieros, catastrales y topográficos. 2. La entidad que informa sobre la cantidad de habitantes del nuevo municipio. 3. La entidad que informa sobre la capacidad económica, financiera del municipio nuevo. 4. El procedimiento de la audiencia pública, o incluso, el plazo para la adopción de los símbolos del nuevo municipio. Así las cosas, es poco probable al momento de estudio y votación que apruebe la ley que crea el municipio, sostener argumentos de necesidad o conveniencia.
¿Cuáles son, en la práctica, las razones que invocan los peticionantes en el Paraguay para la creación de municipios? Las peticiones (notas y actas) dan cuenta que hay “abandono” de la Municipalidad del Municipio Madre al territorio que se busca segregar y “altos costos de traslado por la distancia hasta la Municipalidad”. Argumentos, casi nulos, de índole histórica o antropológica, que echen luz en la toma de decisiones.
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Otro requisito que exige la LOM para la creación de un municipio es “el funcionamiento regular” de Juntas Comunales de vecinos (art. 61, LOM) y de Comisiones Vecinales (art. 2, inc. f, LOM), que demuestre el grado de desarrollo social, económico y comunitario del lugar (art. 58, LOM). Podemos afirmar que las Juntas Comunales de vecinos y las Comisiones Vecinales (o Comisiones de Fomento Urbano), son un brazo complementario de la gestión a cargo de la Intendencia Municipal (Capítulo III, De la Intendencia Municipal, LOM). En la práctica, la mayoría de las Comisiones Vecinales que piden la creación de un municipio, fueron constituidas casi al mismo tiempo que la solicitud del reconocimiento municipal.
La ley que aprueba la creación del municipio puede ordenar que la Justicia Electoral realice el llamado a elecciones municipales, si se establece dentro de la primera mitad del mandato de las últimas elecciones municipales, pero si la creación se establece dentro de la segunda mitad del mandato, la elección coincidirá con las próximas elecciones municipales (art. 3, LOM).
¿Puede ser la creación de un municipio una ficción para la solución a problemas que aquejan a los pobladores? A) Si no es una ficción, tengamos presente que Ley Orgánica Municipal tiene institutos jurídicos, casi en desuso, para dar respuesta a los problemas de abandono por parte del Gobierno municipal del que se argumenta en las peticiones de creación de nuevos municipios. Son el Asociativismo municipal y las Juntas Comunales de Vecinos (art. 80, Ley Orgánica Municipal). B) Si es una ficción, recordemos que el ejercicio de la Autonomía Municipal solo es posible en la medida en que estos (municipios) dispongan de los recursos precisos para asumir y cumplir con las competencias y funciones que tienen encomendadas. Sin ellos no es posible garantizar los mismos derechos a todos los ciudadanos en el territorio nacional (Elementos para un debate sobre la Reforma Institucional de la Planta Local en el Estado Autonómico, Fundación Democracia y Gobierno Local, España, 2012, 159-220).
En el año 2016, el Poder Ejecutivo vetó el Proyecto de ley de creación del municipio de Pozo Colorado en Presidente Hayes (Decreto Nº 6599) en base a la inexistencia de estudios y justificaciones de orden socioeconómico, demográfico, ecológico, cultural para la creación del nuevo municipio, “zona habitada de apenas 8 manzanas”. Otra situación ha sido la suscitada en el 2005, cuando la Intendencia Municipal de Carlos Antonio López, Departamento de Itapúa, negó el reconocimiento de comisiones vecinales que planteaban la creación del municipio de Guarapay, a partir del desprendimiento de una parte del distrito de Carlos Antonio López y otra del distrito San Rafael del Paraná, argumentando que pretendían el poder político con la separación, y por el otro lado, los peticionantes dijeron que “aportan tributos a la Municipalidad sin que se logre inversión” (ABC Color, 07/02/05).
En nuestra opinión la creación de un municipio nuevo debe obedecer a un análisis fino. Que la ley que lo crea sea el producto final de un proceso de empoderamiento económico y social de un territorio, forjado por su historia e identidad. Ese proceso precisa de una reglamentación adecuada que permita acreditar que las condiciones para su creación, contenidas en la Ley Orgánica Municipal, estén dadas, puesto que la creación de un municipio con improvisación contradice el mandato constitucional de la descentralización.
Gloria Mariela Centurión. mariela_centurion@uc.edu.py