martes, 04 de agosto de 2020
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Orlando D. Pulvirenti

Abogado y Escribano, UNLP; Esp. en Derecho Administrativo, UBA.

Autonomía

Acción declarativa de inconstitucionalidad de la Municipalidad de Castelli contra la provincia de Buenos Aires. Análisis de Orlando Pulvirenti.

La semana pasada se conoció el inicio de una acción declarativa de inconstitucionalidad planteada por la Municipalidad de Castelli contra la Provincia de Buenos Aires, en la que se halla situada, reclamando el derecho a dictar su propia Carta Orgánica local y consecuentemente solicitando que se determine que tanto el Capítulo VI de la Constitución Bonaerense como el Decreto Ley 6769/1958, que con diversas modificaciones pero con un espíritu invariablemente autárquico, rige la vida de las comunas de la Provincia más extensa y poblada del país, violan la Constitución Nacional.

Por cierto, la novedad trae consigo innumerables condimentos políticos y legales, algunos de los cuales corresponde ir despejando, tanto en su raíz histórica como en su evolución, dentro del acotado margen que permite este artículo.

En primer término sigo lo que siempre me pareció una interesante reflexión del Dr. Agustín Gordillo, cuando en una de sus clases de post grado nos decía que una de las peores o cuanto menos más difíciles preguntas que se le podía hacer a un abogado, radicaba en intentar saber por parte del cliente si tenía derecho a algo que pretendía. No porque la respuesta y dependiendo del caso, pudiera resultar difícil, ya que por el contrario a veces con la mera lectura de un texto se puede evacuar la misma; sino porque puede significar alentar un reclamo cuyo resultado tal vez fuese difícil, costoso, lento, riesgoso o improbable. Es decir tener derecho, no significa que sea fácilmente concretable o que no presente una extensa lista de dificultades, de las que el cliente debería estar al tanto antes de iniciar su cruzada reivindicatoria. Entonces ante la pregunta: ¿Tienen derecho los municipios de la Argentina en general y de la provincia de Buenos Aires en particular, a ser autónomos? La respuesta que brinda el artículo 123 de la Constitución nacional es inequívocamente positiva. Ciertamente ese artículo modificado en la Constitución de 1994 y complementando el artículo 5o del mismo cuerpo legal dice que: 'Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero'.

Pero Ud. lector descubrirá algo rápidamente. Si bien enuncia ese texto características para definir la autonomía, no establece concretamente ni grado, ni alcance y eso es lógico, porque le corresponde a cada Provincia fundante de la Federación Argentina, determinar con respeto a esas líneas y al principio de razonabilidad que prevé el artículo 28 de la Constitución Nacional, de qué forma ella se concreta. Así por ejemplo, provincias que respetan la autonomía municipal, presentan profundas variables en su manera de asignar competencias, definir instituciones o notas entre sí. Claramente no tiene la misma regulación Córdoba que Rio Negro o que Salta, y todas ellas son acordes a las pautas del artículo 123 CN.

Ahora bien volviendo a la pregunta mencionada es claro que los Municipios tienen derecho, ¿Pero ello implica que la acción sea procedente, que logre sus objetivos, que se resuelva más o menos rápidamente, que garantice el alcance requerido en la demanda y las materias comprendidas? Y ahí están parte de los muchos condicionantes a aquella duda y que modelan la evaluación que es necesaria antes de la interposición de una acción. 

Veamos lo ocurrido. La Municipalidad de Castelli a instancias de su intendente municipal sanciona con la intervención un proyecto de carta orgánica municipal cuyo contenido no está regulado y previsto en la constitución bonaerense. Por aquel instrumento y lejos de lo previsto por la norma provincial prevé su propia declaración de derechos, sistema político, sistema contable, su tribunal de cuentas, un esquema de defensor del pueblo e inclusive una doble cámara de concejales entre otras proyecciones. Ciertamente, condiciona el ejercicio de esas facultades que estima propias a la resultante de la sentencia. Va de suyo que en ese proceso la Provincia de Buenos Aires no participó, pero tampoco tuvo oportunidad de hacerlo. En el simple cotejo entre las normas vigentes y lo pretenso por el municipio, se la demanda.

Vayamos pues a los condimentos jurídicos y políticos de un supuesto inédito en la Provincia de Buenos Aires. Más allá de la dificultad procesal que pueda tener la acción judicial intentada, el primer dato es que la municipalidad genera un hecho que le permite de manera deliberada intentar constituir un litigio para acceder a la justicia. Esta de por sí es una enorme diferencia con los casos precedentes ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación  y ante la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, donde usualmente las municipalidades reclamaban puntualmente por alguna facultad que había sido invadida, negada o recortada arbitrariamente por la provincia. Caso evidente de ello ha sido la demanda interpuesta por la municipalidad de San Isidro ante el estatuto del empleado público municipal dictado en 1996 por ley 11757 de la provincia de Buenos Aires y que avanzaba sobre la potestad de generar la carrera del empleado público municipal. En ese supuesto la municipalidad bajo la Intendencia de Melchor Posse sostuvo que la provincia invadía sus facultades, a lo que debo añadir un dato no menor, la sentencia fue notificada a su hijo Abel Posse en el 2014, casi dos décadas después de aquella acción. 

El segundo aspecto es el político. Quién inicia la demanda es un intendente del mismo signo partidario qué quién es gobernador de la provincia. En ese sentido tal avance, permite suponer en una hipótesis benigna que se cuenta con algún aval o guiño desde La Plata, o bien, que se trata de un desafío a la autoridad sentada en calle 6 entre 51 y 53. Si así fuera, es difícil no entender que se trata de un reto directo al Gobernador Bonaerense, siendo que la permanencia del actual esquema ha respondido a la lógica de no debilitar el poder del Poder Ejecutivo Provincial.

Pero esto amerita avanzar al tercer punto de esta cuestión, en la que se enlazan aspectos judiciales y políticos. Se ha judicializado un tema que está en la propia base del sistema político bonaerense. ¿Habrá la Corte Suprema de introducirse en una cuestión no solo de tamaña importancia, sino de sensibilidad estratégica para el Gobierno, cuando el reclamo no es ni uniforme ni acompañado por Municipios de volumen dentro de la misma jurisdicción? ¿Es lo mismo en términos de real politik que la demanda sea articulada por Castelli que no llega a los 7000 habitantes (un par de barrios privados del Conurbano superan ese guarismo), que si lo hubiera sido por La Matanza, San Martin, Tres de Febrero, Lanús, Lomas de Zamora, Quilmes, Escobar, La Plata, Pergamino, Junín, Mar del Plata, Bahía Blanca, Olavarría o alguno de los muchos municipios populosos que nada han dicho sobre el particular? Llegados aquí, ¿existe un estímulo para que la Corte Nacional que puede hallar pluralidad de salidas jurídicas elegantes se introduzca en un problema que la Provincia de Buenos Aires ha decidido mantener irresoluto durante varias décadas?

Cómo puede verse no se le puede negar al Intendente de Castelli audacia, ni tampoco el mérito de agitar las aguas en un tema que suele quedar en un muy remoto plano a pesar de la manda constitucional. Pero como contra cara, no puedo dejar de afirmar que el diseño del régimen municipal es un resorte que el artículo 5 sigue sosteniendo en cabeza de la Provincia, que la jurisprudencia desde 1994 a la fecha ha afirmado esa nota y que finalmente le corresponde a la política institucionalmente definir en un debate serio y a fondo, esos alcances y formas. Y tal vez Castelli eventualmente logre mayor autonomía, aunque no necesariamente toda la que ha requerido, baste con leer la imposibilidad de los municipios de segunda y tercera categoría en la mayoría de las Provincias argentinas para dictar cartas orgánicas.

Orlando Pulvirenti - opulvirenti.edu@gmail.com

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