martes, 09 de agosto de 2022
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Orlando D. Pulvirenti

Abogado y Escribano, UNLP; Esp. en Derecho Administrativo, UBA.

Una precautelar en favor de la autonomía municipal

Fallo alentador para las autonomías municipales.

 I. INTRODUCCIÓN

Este es un fallo (Intendente de la Municipalidad de General San Martin c/ Provincia de Bs. As.) que anticipa un concepto alentador para las autonomías municipales, aunque debo señalar que bien puede ocurrir que quede tan sólo en ello, en una declaración que a la luz de los
acontecimientos subsiguientes se diluya por vía de la abstracción de la causa de fondo. A continuación expreso el por qué de estas prevenciones.

La Provincia de Buenos Aires, tal como ha ocurrido en otras decisiones con anterioridad -piénsese por ejemplo en el traspaso durante la década de 1990 de los servicios de obras sanitarias -, acuerda transferencias (en este caso de prestadoras de energía eléctrica) con la Nación, para luego aplicar costos adicionales y establecer responsabilidades que recaen sobre los Municipios que la integran. En ese camino, la voluntad local no es siquiera consultada, aún cuando la decisión adoptada habrá de ser afrontada por esas unidades estaduales.

En el caso en concreto, mediante la ley de presupuesto y la ley impositiva de 2019, particularmente en el artículo 104 de la primera, la Provincia de Buenos Aires asume el costo de la tarifa de energía eléctrica correspondiente a los asentamientos y usuarios que se establecen en el acuerdo entre el Estado Nacional y las Empresas prestadoras transferidas a la jurisdicción local, hasta la suma que por dicho concepto pagó en el ejercicio 2018. Es decir, que los costos adicionales por sobre dicho importe, pasan a ser obligaciones de los respectivos Municipios, sin que éstos por su parte hayan sido informados u opinado sobre el cambio o el impacto que tendrían en sus respectivos balances.

En esas condiciones se alzan las Municipalidades tanto de San Martín, como luego en forma adhesiva la de San Fernando, cuestionando la constitucionalidad de las disposiciones mencionadas y solicitando por vía cautelar se impida la inmediata concreción de la medida sobre los presupuestos locales, por importar una detracción importante de sus recursos.A dichas pretensiones se añade la de la Defensoría del Pueblo provincial, argumentando la tutela de intereses colectivos de los vecinos de esas localidades en virtud de tener que pagar importes que antes eran abonados por la Provincia; por cierto, lo cual abre otra incógnita, ya que más allá de las tres esferas de Estado que reconoce la organización federal, en lo que toca a quiénes pagan los impuestos, siempre al final del camino es un único ciudadano. Y en este sentido, lo que resultaría objetable es que vecinos de otras localidades bonaerenses, deberían abonar por los asentamientos en otros municipios, de una manera difusamente proporcional. Como se observa, emerge un problema típico del ámbito impositivo que refiere a quién paga y por qué.

II. LEGITIMACIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
Nos detenemos en este punto por cuanto fue el primero abordado por la sentencia. Es que en sucesivos fallos se ha ido delineando la esfera de actuación del Defensor del Pueblo de la Provincia de una manera limitativa, cuando el mismo interviene en forma conjunta con las autoridades municipales. Y resulta de interés observar de qué manera contrasta la postura del voto en minoría, respecto de la opinión mayoritaria.

La mayoría sostiene que existen dos argumentos sostenidos por parte de esa autoridad para justificar su intervención en autos. Por un lado, la representación de los intereses colectivos de los habitantes de los municipios afectados, que se verían a su vez privados de otras obras y servicios por el cambio de destino de aquellos fondos que serían afectados a pagar las tarifas eléctricas y por otro, una tutela sobre las competencias de los municipios y su autoridad. 

Ambas razones son desechadas por la mayoría. Respecto de la primera, sostiene que no se ha esgrimido de qué forma concreta se habrán de afectar los derechos o intereses de los ciudadanos de los Municipios reclamantes, y en consecuencia no se logra superar el umbral de lo meramente conjetural, no configurando con relación a la misma, un caso.Con relación a la segunda, claramente se indica que existiendo autoridades políticas a cargo de las comunas, con éstas las asignadas constitucional y legalmente las empoderadas para llevar adelante tanto
la representación como la tutela de esos intereses.

Por el contrario, el voto del Dr. Negri, consistente con opiniones que viene virtiendo desde antaño, sostiene que lo que debe priorizarse es el mecanismo de la acción de inconstitucionalidad y el control sobre actos administrativos, por dicha razón el interés requerido para el inicio de la acción no se identifica con el de «parte», sino que es un concepto más amplio, que en temas institucionales alcanza su máxima extensión en favor de la participación en el proceso.

III. LA MEDIDA CAUTELAR O MEJOR DICHO: PRECAUTELAR

Desde el punto de vista procesal, resulta importante detenerse someramente en la habilitación del tratamiento cautelar que realiza el máximo Tribunal Provincial. La Corte anticipa su postura limitativa a acordar este tipo de remedios, por cuanto por un lado se presume la constitucionalidad de la norma que se cuestiona y por otro, en tanto la solución por esa vía podría confundirse con la resolución de fondo, en cuanto ambas persiguen que se prohíba la detracción de fondos municipales.

Sin perjuicio de ello, con sustento en el principio de autonomía municipal y atendiendo a la afectación que se impone en forma no consulta a recursos locales, accede a conceder la medida, aunque veremos con alcances más propios de una disposición pre - cautelar. Las municipalidades de San Martín y San Fernando cuestionaron la aplicación del artículo 104 de la Ley 15.078, que es la disposición sobre cuya base se aplicarían deducciones sobre sus recursos públicos; y los Convenios celebrados con Edenor y Edesur convalidados por el Decreto 1289/19 por considerar que afectan su autonomía. 

La Corte rechaza este último agravio y tan solo avanza suspendiendo las erogaciones con carácter provisorio, hasta el momento en que se le acerque documentación e información que peticiona esencialmente a la Provincia de Buenos Aires, pero también a las empresas prestadoras. Razón ésta, acotamiento de alcances y temporal, por la que entiendo debe hablarse de una pre cautelar más que propiamente de una medida cautelar.

Ahora bien, lo destacable es que al fundar su decisión la Corte pondera el concepto de autonomía económica - financiera establecida en el artículo 123 de la CN, y lo conjuga con una disposición ya existente en el artículo 228 del Decreto Ley 6.769/58, que establece «En esta materia, las facultades del gobierno municipal son irrenunciables e intransferibles y en consecuencia, ninguna autoridad podrá imponer a las comunas gastos que ellas mismas no hayan autorizado, ni privarlas del derecho de invertir sus recursos en la forma que dispongan sus poderes legalmente constituidos».

Es decir que la conjunción no solo del artículo 123 de la CN, sino la lectura que se corresponde desde el fallo «Rivedemar» (1), luego reiterada en «Ponce c. San Luis», (2) «Intendente Municipal La Rioja c. Provincia de La Rioja» (3), que por cierto la decisión bonaerense no mencionan, impiden que las Municipalidades vean cercenados sus recursos por decisiones que le son ajenas, aunque quién adopte la misma sea la Provincia.

En este punto entonces, no puedo menos que concordar con el decisorio de la Corte Bonaerense, sin perjuicio de quedar abierta la incógnita sobre cómo resolverá el fondo de la cuestión, de llegarse a ese momento procesal.

IV.CONCLUSIONES

Es alentador que la Suprema Corte ante un tema que guarda naturaleza cautelar, dado el potencial efecto inmediato que pudiera tener sobre el presupuesto local, decida abrir la incidencia para discutir en forma pronta la decisión provincial. También lo es, que como principio se acentúe la nota de autonomía que tipifica a los Municipios en el artículo 123 de la Constitución Nacional reformada en 1994; aún sin perjuicio de la llamativa mora en la que se encuentra la institucionalidad provincial en la materia.

Ahora como he advertido en diversos artículos, (4) existe cierta tendencia a convertir la cuestión de «autonomía» en una discusión semántica, donde bajo dicho concepto anidan posturas tanto respetuosas de lo que se entiende como tal, como otras que relativizan sus alcances. En definitiva, cuando se reduce a lo que las Provincias dicen que es en cada caso, puede implicar una denegatoria, por lo que la enunciación genérica es alentadora, pero todavía no alcanza límites precisos.

Y esa peligrosa relativización del concepto, se hace visible, como cuando en el caso se enuncia, más luego no se concreta en una decisión acorde a ese precepto. Es indudable que una decisión provincial, que implica un impacto directo sobre los costos operativos municipales, sin intervención alguna por parte de los mismos, guarda prima facie todas las notas para suponer que es una intromisión inconstitucional en su esfera de competencias específicas.

Finalmente, no puede dejar de advertirse que será posible atento al cambio de circunstancias políticas, que modificó el partido político gobernante en La Plata que las Municipalidades reclamantes cesen en su petición, o que el Gobierno Provincial altere la decisión adoptada por
las anteriores autoridades, y torne en abstracta la petición.
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(1) CSJN, R.593.XXI, «Rivademar, Angela Digna Ballbina Martínez Galván de c. Municip.de Rosario s/ recurso contenciosoadministrativo de plena jurisdicción», 21/3/89, MJJ8160
(2) CSJN, «Ponce, Carlos Alberto c/ San Luis, Provincia de s/ acción declarativa de certeza», 24/02/2005, Fallos: 328:175, MJJ3688
(3) CSJN, «Intendente Municipal Capital c/ s/ amparo», 11/09/2104, MJJ89639, «El Gobernador y la Legislatura deben realizar todos los esfue rzos necesarios para asegurar el cumplimiento de la Constitución, proveyendo los recursos financieros a sus municipios de acuerdo a parámetros prestablecidos».
(4) Pulvirenti, Orlando D.: «El 123 por La Plata no pasa (Reflexiones sobre el estado actual de la autonomía municipal en la provincia de Buenos Aires)», RDA 60-557 (LA) y «La autonomía municipal: ¿difieren los Estados unitarios y federales de Centro y Sudamérica respecto de la
cuestión?», Revista Jurídica UCES, http://dspace.uces.edu.ar:8180/jspui/bitstream/123456789/77/1/La_autonomía_municipal.pdf.

Artículo publicado con la autorización de su autor y extraído de la publicación Microjuris, (www.microjuris.com)

Orlando Pulvirenti - opulvirenti.edu@gmail.com

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