martes, 09 de agosto de 2022
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José María Zingoni

Arquitecto. Especialista en Planificación y Administración del Desarrollo Regional.

Para que el suelo privado pueda existir necesita imperiosamente del espacio público

La particular relación del Derecho Privado, del Administrativo y del Tributario en el suelo urbano

Es entendible que en el espacio de la ciudad tengan incumbencia distintos tipos de derecho. Lo interesante es el particular funcionamiento de algunos instrumentos jurídicos en relación al desarrollo urbano.
Una ciudad se caracteriza por tener suelo con dos dominios diferentes: el de naturaleza pública y el privado. Según sea la Constitución que enmarca dicho territorio jurídico, habrá una preponderancia de un derecho sobre otro. Algunas provincias argentinas tienen el fin social de la propiedad; en el caso de la provincia de Buenos Aires, desde la reforma de 1994 se retrocede a la situación inversa.
El Código de Planeamiento Urbano es la expresión jurídica de un plan. El plan es un instrumento de gestión que permite racionalizar acciones a futuro y, en el caso de la ciudad, es la herramienta que da las pautas físicas de cómo se organiza el crecimiento del territorio. El plan combina acciones públicas y privadas, inmediatas y de largo plazo, físicas y de usos; es, en definitiva, la expresión en el tiempo de la dinámica actual del crecimiento y de lo proyectado.

La realidad nos muestra que, en la mayoría de los casos argentinos, los códigos de planeamiento urbano son realizados sin un plan o -en el mejor de los casos- con planes cuyos análisis son, al menos, insuficientes.
El suelo urbano, como mencionamos, es en parte de dominio público y en parte de dominio privado. Lo que caracteriza al primero es el uso del espacio por la sociedad, pero, con pautas claras de cómo debe usarse. En términos generales, podemos decir que dos terceras partes del suelo de una ciudad son de dominio privado, mientras que el resto es de dominio público. Sin embargo, para que el suelo privado pueda existir, funcionar, comercializarse, necesita imperiosamente del espacio público.

El Código de Planeamiento Urbano (CPU) se centra principalmente en la norma sobre el dominio privado. No debería ser así, debería existir una vocación similar sobre el resto de la ciudad. Por eso en los últimos años han tenido bastante resonancia los Códigos del Espacio Público, aunque como bien se puede imaginar, estos deberían estar incorporados dentro del mismo CPU.

En general, en los municipios argentinos, la política urbana y la fiscal transitan caminos diferentes; la primera se ocupa del crecimiento de la ciudad y la segunda del manejo de los recursos (recaudación y presupuesto). Sin embargo, la relación entre una y otra es más íntima de lo que parece; de hecho, gran parte de los problemas se generan por la ausencia de una mirada integral y varios países han encontrado la solución en la articulación de ambas políticas.

Veamos entonces algunos conceptos y casos de la relación de estos Derechos en el suelo urbano.

La restricción de lo público al dominio privado

Desde lo jurídico, el Código de Planeamiento Urbano regula la acción privada sobre el suelo en dos cuestiones: la intensidad de su uso y lo que puede hacerse con él. Pese a que el terreno sea de dominio privado, el dueño lo es del bien pero no de disponer de él como se le ocurra.
Es así como el derecho administrativo avanza sobre el derecho privado para determinar en el suelo distintas restricciones al dominio en pos de salvaguardar los derechos del otro y de la comunidad.

Un aspecto central para avanzar en este tema es el clarificar que en un territorio hay, desde el punto de vista jurídico, dos tipos de suelo: el rural y el urbano. Solo en el suelo urbano es donde se puede construir, haciendo la salvedad de las autorizaciones en suelo rural que tienen que ver con la residencia o actividades productivas propias de un establecimiento agrícola o ganadero.
El suelo urbano, es decir, donde se puede construir, suele ser clasificado en tres: urbanizado, urbanizable y de reserva. En el primero se puede construir, en el segundo hay que realizar acciones previas al hecho de construir y en el tercero solo puede construirse en el tiempo. El Estado, a través del derecho administrativo y especialmente de su Código de Planeamiento Urbano, legisla sobre la materia.

Así, para convertir un suelo urbanizable en urbanizado habrá que tener determinados estudios ambientales (principalmente, hidráulicos y de evaluaciones de impacto) y funcionales (en lo concerniente a las conexiones con las redes viales e infraestructuras) –entre otros-, contar con un proyecto que prevea la construcción del loteo, la existencia de suelo público para parques, escuelas, hospitales y la previsión de inversión para infraestructuras internas al suelo que se va a urbanizar.

La legislación es variada, pero en términos generales obliga al propietario de una fracción que va a ser urbanizada (lo que conocemos como un loteo) a entregar sin cargo al Estado un porcentaje de la tierra privada para dominio público, con el fin de que sea destinada a calles, espacios verdes y equipamientos de la comunidad (por ejemplo, una escuela, una sala médica, un puesto de seguridad, etc.). También se obliga a la realización efectiva de infraestructuras básicas, que generalmente se vinculan con la apertura de calles, el alumbrado público y la provisión de energía domiciliaria, la red de agua y, en algunos casos, la cloaca y/o el cordón cuneta. Sin embargo, las obligaciones impuestas a un privado para convertir suelo urbanizable en urbano pueden ser varias o diversas. En muchos casos, dichas inversiones pueden ser materializadas incluso por fuera del mismo suelo que se pretende urbanizar. Cuando se aprueba el proyecto de urbanización y se constata el cumplimiento de las exigencias, es cuando desde lo jurídico se entiende que el suelo es urbano.

Ahora bien, quien es dueño de un lote urbano tiene el derecho de construir (por eso es urbano y no rural), pero no de hacer lo que quiera. El Estado avanza físicamente sobre la propiedad privada marcando límites al uso del suelo. El fin es social, ya que lo que alguien haga en un lote puede afectar a sus vecinos o al resto de la sociedad y por ello se legisla en la materia. Si, como suele decirse, los derechos de una persona terminan donde comienzan los de otra, claramente esto no sucede con los límites del terreno, en donde los derechos del propietario terminan antes que los límites de su propiedad.


Sin embargo, debe quedar claro el sustento conceptual que da sentido a la restricción del dominio en la propiedad privada, es decir, a la incumbencia del derecho administrativo en el derecho de propiedad. Toda vez que la autorización a construir es dada por el Estado y que dicho acto administrativo determina la intensidad del uso del suelo y los usos a los que pueda destinarse, existe una implicancia directa entre la autorización legal y el valor de la propiedad. Dicho de manera simple: sí el suelo rural vale por lo que puede producir, el suelo urbano vale por lo que se puede construir. Pero lo que se puede construir depende de aquello que el Estado autorice, y se da en dos formas: la intensidad del suelo (cantidad de metros cuadrados a ocupar de suelo y a construir en su totalidad) y el uso al que se va a destinar (una sola residencia, muchas viviendas, comercios, industrias, etc.).

Las restricciones al dominio de la propiedad privada pueden ser muchas y variadas; entre las más comunes podemos encontrar: superficie construida del suelo del terreno (Factor de Ocupación del Suelo, es decir la obligación de dejar parte del suelo libre de obra), superficie total construida (Factor de Ocupación Total, o sea cantidad total de metros a construir), alturas máximas (muchas veces se determina un perfil que permite avanzar en altura a medida que uno se retira de la línea de frente), distancia de retiros -del frente de la parcela, de sus laterales y del fondo-, prohibición de vistas sobre las medianeras, dimensiones mínimas de los diferentes ambientes internos de la vivienda o de los locales, dimensiones mínimas de ventilación y asoleamiento, características de las estructuras y de las instalaciones, entre otras.

Hay municipios que van mucho más allá e incorporan exigencias que tienen que ver con cuestiones estéticas, como el caso de Salta con el color y el tipo de teja –colonial- que debe usarse, o San Martín de los Andes, en donde está prohibido el uso de chapa galvanizada y se exige que la materialización del exterior de la construcción esté conformada al menos en un 50% por materiales de la zona.


El Código de Planeamiento Urbano no solo restringe las libertades del dominio del suelo, sino que, en cierta forma, es el que permite su valorización. Sin la aplicación de la norma, el dueño de un lote solo tiene tierra. Es el Estado el que, mediante un acto administrativo por las facultades que tiene, le traslada potencialmente valor a la propiedad.

Los derechos adquiridos, ¿pero cuándo?

Una de las frases más utilizadas en las controversias que se plantean frente a las reformas de los códigos urbanos es el de los derechos adquiridos. Justamente, se dice de la adquisición de un derecho al momento por el cual el propietario se apropia de la norma que se encuentra en el ámbito de la administración pública. También acá podemos ver una particular relación entre el derecho administrativo y el privado en relación al suelo, pero ahora la variable es el tiempo.

El propietario de un lote lo es de la parcela pero no de la norma. Como señalamos, aún así, la norma es la que le da valor al terreno. Por ejemplo, si sobre una parcela se puede construir un edificio de diez pisos de altura, el valor del terreno será un porcentaje sobre la rentabilidad de la operación –supongamos el 10% del valor total-. Si existe un cambio de norma, por el cual se baja la autorización a construir a cinco pisos, la rentabilidad se verá afectada y por consiguiente el valor del terreno, ya que el diez por ciento será solo sobre la mitad de la obra antes proyectada.
Cuando existe un cambio de normativa que vuelve más restrictivo el desarrollo de los lotes urbanos es muy común que aparezca el tema de los derechos adquiridos. Sin embargo, queda claro que mientras el dueño de un lote no ejerza decididamente la acción de construir, no tiene ningún derecho adquirido. Ese momento lo podemos dividir en dos: un primer paso está dado cuando paga los derechos de construcción, momento en el cual pre-adquiere los derechos –norma- que le permiten construir, pero solo con la materialización de la obra y el cumplimiento de los procedimientos formales esos derechos son adquiridos por el propietario del terreno. Y, como señala la ley, todo lo que se encuentra firmemente adherido al suelo pertenece al dueño del terreno. Pero no para siempre.

Si por alguna razón, con el paso del tiempo, el propietario decide demoler para construir algo nuevo, esos derechos vuelven al Estado y debe volver a adquirirlos. Si en el transcurso de dicho tiempo la norma cambió, la nueva construcción será regida por la nueva normativa y no por el antecedente que deja la construcción anterior. Un ejemplo podría ser el de un edificio construido a principios de siglo XX, cuando en algunos municipios no existían restricciones a la ocupación del uso del suelo y por lo tanto era común que edificios construidos en las zonas centrales hagan uso del 100% de la superficie del terreno. En la provincia de Buenos Aires, desde el decreto 8912, la ocupación del suelo no puede ser mayor al 60%, pero las construcciones levantadas mantienen allí sus derechos adquiridos con anterioridad por que los mismos fueron patrimonializados materialmente. Sin embargo, si el propietario decide demoler para levantar un nuevo edificio, con dicho acto demuele también la norma y pasa a regirse por la última normativa vigente.

Nótese que si en éste caso, es decir el del propietario que materializó la norma, no existe un derecho adquirido, mucho menos puede reclamar quien ni siquiera ha iniciado la construcción o quien lo ha hecho fuera de la ley. Subrayo esto último, la materialización no alcanza para que la norma sea patrimonio, es necesario que la misma cumpla con las exigencias de la ley, si no lo hace el Estado sigue teniendo una injerencia particular sobre ese bien; resta definir el camino que tomará una gestión y que puede ir desde la demolición total o parcial, el cobro de multas, la aplicación de sobrecargos a tasas o impuestos, la convalidación por ordenanza o la adaptación de la construcción a la normativa vigente.

En el caso de la provincia de Buenos Aires se da una situación particular. La falta de autonomía municipal establecida en la Constitución Nacional pero no en la provincial, hace que la normativa urbana sea una facultad delegada del Gobernador a los municipios y por lo tanto cualquier cambio en dicha norma debe ser refrendado por la máxima autoridad provincial. Esta particular situación genera muchas situaciones conflictivas ya que el tiempo que media entre la sanción de una ordenanza y la firma del decreto del Gobernador es promedio de dos años. En dicho tiempo se pueden realizar una cantidad de operaciones inmobiliarias y de construcciones que no terminan de formalizarse. Más aún, si el desarrollo inmobiliario presenta problemas técnicos, la aprobación puede durar más tiempo y las construcciones quedar en un limbo administrativo complejo.

El valor del suelo y la política fiscal

El derecho tributario tiene una especial incidencia en el valor del suelo y en la política fiscal, por eso es tan importante tener un diseño adecuado del conjunto de los instrumentos financieros que operan en una ciudad para que los mismos actúen conforme a un crecimiento deseado y no a una simple mirada de recaudación. Desde un punto de vista económico, parece raro que la tierra pueda tener valor, ya que para que lo tenga debe haber un proceso productivo, y este no es el caso. La tierra constituye un bien y no un producto. Sin embargo, este bien es necesario para producir determinados productos y en esa relación se forma el precio del suelo.

Veamos el caso simple de la tierra rural, ¿Por qué vale? Claramente, por lo que pueda producir. Si una tierra permite cosechar más unidades de un producto que otra, aquella tendrá un valor superior. Lo que existe es una mayor rentabilidad por la producción. Por supuesto, también influye en ese precio la localización, la distancia a centros de consumo o distribución.

¿Qué pasa con el suelo urbano? Algo similar; vale por lo que se puede construir, más específicamente por la rentabilidad producida por una edificación en un entorno urbano determinado, pues el suelo urbano, a diferencia del rural, observa una articulación compleja dada por la operación concurrente de dos sistemas de rentas. Tenemos las rentas primarias del suelo urbano, que, como en el caso del suelo rural, están en directa relación con la producción de lo construido, con las mejoras de la infraestructura y con lo edificado. Sin embargo, en el caso del suelo urbano, tenemos las rentas secundarias, que se relacionan con el consumo de lo construido, y son tanto o más significativas aún; esas rentas son el equipamiento comunitario que tiene cerca, abarca desde los usos predominantes de la zona (si es comercial, residencial o industrial), hasta cuestiones más intangibles pero de enorme peso en la conformación del precio como el paisaje, la seguridad, los vecinos, la contaminación –visual, sonora, ambiental, etc. Es decir, lo que forma el precio del suelo urbano es lo propio –suelo y mejoras-, pero esencialmente es el espacio construido de su entorno.


Dicho de otra manera, en la conformación del precio del suelo urbano tiene mucha incidencia el esfuerzo que la sociedad hace en conjunto y la capacidad de construcción que otorga el Estado a cada parcela, mientras que es casi nula la intervención del propietario –salvo en los casos en que se realicen inversiones-, quien simplemente goza del mayor valor de un bien que ha quedado privilegiadamente ubicado. Aún en el caso de una propiedad construida, si la capacidad de construcción es mayor y existe una demanda interesada dado que es una zona de buena valorización, es muy probable que el valor del suelo sea mayor que el valor de la construcción. Esto es lo que motiva muchas veces la demolición de obras que todavía tienen vida útil.

Una característica interesante y central de nuestro análisis es que en economía, cualquier producto determina su precio en relación con la demanda. Si así fuera, en lo que al precio del suelo urbano se refiere, este debería ser bajo, porque existe una gran demanda; sin embargo, aquí funciona al revés. Dado que el suelo urbano es un bien irreproducible y único, además de que la existencia de la tierra urbana es “finita”, el valor del suelo se determina a partir del mejor precio que alguien pueda pagar. Este dato no es menor, el precio no puede aumentarse por otros factores ya que el propietario está pidiendo el máximo que puede obtener. De hecho, en muchos casos el precio se pauta con un valor futuro. Ello se da, por ejemplo, cuando el Estado anuncia que va a asfaltar una ruta; aun sin haber comenzado la obra, los terrenos que lindan con ese proyecto aumentarán inmediatamente su precio.

Un ejemplo claro para entender la determinación del valor del suelo en base a la demanda es el precio que se debe pagar por una habitación de hotel. No solo las características del edificio influyen en la estructura de precios, sino también las vistas (localización) que tenga y la época del año en que uno decida alojarse. Evidentemente, este último factor nada tiene que ver con los costos de construcción ni con los de gestión del emprendimiento. Sin embargo, el momento en que se decida hospedarse es sustancial en la determinación de dicho precio, el cual se estructura a partir de lo que alguien está dispuesto a pagar por ese cuarto. Por eso en la temporada alta –justo cuando más demanda hay por las habitaciones-, los precios suben en vez de bajar.

Dos ideas deben quedarnos muy claras. Por un lado, el mayor valor del suelo urbano no está en la propiedad de la tierra sino en las relaciones en torno a su localización y la capacidad de construcción que otorga el Estado a través de la normativa. Por otra parte, el valor de la tierra está en directa relación con el máximo que alguien puede pagar por ella, ya que es un bien único e irreproducible.
La hipótesis que haremos aquí es que una fuerte presión tributaria, sea al inicio del desarrollo de un loteo o a la venta de un lote, no incrementa el precio del lote y permite al Estado recuperar una parte de la valorización que él genera o la que hace el entorno. Si además, esos nuevos recursos se invierten en infraestructuras, equipamientos o instrumentos de acceso al suelo y la vivienda, se estaría logrando un importante proceso de inducción a la construcción a través de acotar las expectativas del mercado y generar significativos recursos para la construcción de la ciudad.
Volveremos sobre éste punto, pero es importante establecer que la relación entre el precio del suelo y los tributos está dada porque la base del cálculo de estos es generalmente la determinación de su valor. El Estado, a través de su autoridad competente, calcula el valor de las propiedades inmuebles a partir de estudios de mercado de suelo y de valores de reposición de lo construido; así, obtiene el llamado valor fiscal, el cual generalmente representa un porcentaje inferior del valor del mercado de la propiedad.

El municipio debe cuidar que el impacto del tributo sea equitativo y por ello debe realizar el análisis de su comportamiento en relación con el mercado. Lo importante es que la distancia entre el valor fiscal y el valor del mercado de cada una de las propiedades sea la misma; no importa tanto si dicho valor es bajo o alto, eso dependerá de los sistemas de cálculo y en todo caso luego se multiplicará por una alícuota, pero sí es fundamental que la distancia observada entre ambos valores sea la misma. Hay que tener especial cuidado en las grandes superficies, de suelo y construidas, y compararlas también con los lotes tradicionales, para que dicha proporción se mantenga. No siempre es necesario hacer grandes estudios; a veces, es mejor realizar análisis típicos por barrio y mantenerlos en el tiempo. Lo importante es tener un sistema de cálculo claro, que permita una verificación rápida de lo que se debe pagar.

La importancia de la relación entre el precio del suelo y los tributos, como hemos dicho, va más allá de un fin recaudatorio. Lo que importa verdaderamente es el comportamiento que podemos inducir en las personas a partir de una correcta o de una inadecuada imposición fiscal.

Los nuevos instrumentos de financiamiento urbano

Desde hace un tiempo a la fecha, países como España, Estados Unidos, Colombia y Brasil han desarrollado novedosos instrumentos para financiar la renovación o la expansión urbana. Los instrumentos que se presentan se basan en conceptos de equidad, distribución y sustentabilidad. Parten del análisis de valoración del suelo urbano, de tal forma de actuar neutralmente sobre las decisiones económicas y no perjudicar las actividades económicas generadas por el desarrollo urbano. Básicamente, podemos denominar las herramientas como “captura y transferencia de plusvalías urbanas”. El concepto es esencial ya que se trata de apropiar y distribuir la valorización que tiene el suelo respecto de las rentas secundarias, es decir, las que son generadas por la sociedad y no por el propietario, ni el constructor. De esta forma, los tributos no inciden sobre la rentabilidad del negocio inmobiliario, pero si tienden a limitar la especulación.

El Estado contribuye con esa renta al menos de tres formas: a) como inversor significativo de la ciudad, ya que realiza mucho equipamiento esencial para la vida urbana, b) como gestor, constructor y auditor de infraestructuras de servicio, y c) como planificador e instrumentista de densidades y usos del suelo urbano. Además, el Estado representa a la sociedad en su conjunto y, en nombre de ella, capta el valor que ella misma genera sobre cada suelo urbano. Para entender la captura de plusvalías, es necesario tener presente un concepto que ya hemos desarrollado, la separación del derecho de ser propietario al derecho de construir. Ahora bien, en la legislación urbana tradicional, los permisos de construcción operan casi gratuitamente hasta el máximo que permite la ley. El cobro de los llamados “derechos de construcción”, tienen más parecido al pago por una tasa de expediente que la retribución por el valor de la norma; eso es fácilmente comprobable al ver qué porcentaje representa tal tributo en cada metro cuadrado de construcción.

Hay diversas formas de aplicar la captura de plusvalías; las tres más típicas son: capturando un porcentaje significativo de los cambios de valor del suelo, cobrando los mayores valores sobre las autorizaciones a construir o teniendo más obligaciones –por ejemplo, cediendo más tierra o realizando determinadas infraestructuras-. Para el primero de ellos, la captura de plusvalías del suelo, es imprescindible tener buenos y oportunos estudios sobre valorización. Previo a aplicar un cambio de normativa o de realizar una obra, el Estado debe “medir” fehacientemente los precios de los lotes. Es fundamental que los estudios sean anteriores a cualquier anuncio ya que el simple conocimiento de la medida genera un incremento de dichos valores. Cabe subrayar que la captura de plusvalía se aplica por única vez, cuando existe un acto concreto de valorización.
La cuenta es sencilla. Se toman los valores presentes del suelo urbano y se resta el valor inicial que se había tomado previamente. Dicha diferencia es la plusvalía del inmueble, la cual se reduce si se constata que hay obras realizadas por el propietario. Por ejemplo, en la transformación de suelo rural a urbano, hay imposiciones al acto administrativo que obligan a realizar determinadas obras de adecuación, como apertura de calles, provisión de tendido eléctrico y red de agua corriente.


Una vez que se tiene el verdadero valor de la plusvalía, es decir, la determinación del incremento del valor de la tierra por efecto de la acción del Estado, se aplica un porcentaje de captura que deberá ser pagado para efectivizar el acto administrativo.
Estados Unidos y Colombia utilizan este sistema y establecen capturas de plusvalías que van del 50% al 70%. El segundo de ellos, es decir, el cobro de plusvalía como derechos de construcción, es más utilizado en países como Brasil. Tiene algunos aspectos ponderables. En primer lugar, porque es más asimilable a nuestra realidad, toda vez que en la actualidad estos derechos se cobran (aunque como mencionamos, no en la misma medida que una captura de plusvalía). Es cierto que los antecedentes jurídicos en materia tributaria le quitan status al término “derechos”, entendiéndolo en muchos casos como un impuesto. En nuestro caso, queda claro que es un hecho privativo del Estado que lo transfiere al privado, de forma onerosa o no, según sea la decisión política.

El método parte de un nuevo paradigma; si la norma urbana establece los máximos que se pueden construir en una ciudad –otorgando a algunas zonas muchos pisos y densidad y a otras zonas menos-, los derechos no onerosos para utilizar ese potencial son iguales a todos los vecinos (a lo sumo se reconocen dos zonas: urbana y semiurbana). Hay en este modelo un verdadero sentido de equidad, ya que con la norma el Estado beneficia a algunos propietarios del suelo cuando el verdadero incremento del precio de la tierra se da por cuestiones exógenas a lo que dicho dueño realiza. En todo caso, el Estado recupera la inversión que la sociedad hace en una ciudad y cuyo efecto se traslada sobre el resto de las propiedades.

En el caso de un propietario que quiera construir por encima del derecho no oneroso, siempre y cuando la norma se lo permita, puede adquirir el resto o parte de los derechos pero pagando por ellos. El criterio es que la plusvalía determinada en una zona se reparta por la totalidad de los derechos que se pueden otorgar por encima del valor básico. El sistema tiene dos aspectos destacables: por un lado, el valor del suelo se reparte entre lo que percibe el dueño por la venta del terreno y lo que percibe el Estado por los derechos de construcción; y por otro lado, el que construye adquiere solo los derechos que va a utilizar. Los efectos que produce este sistema son muy positivos: baja el valor del suelo, toda vez que la presión de los derechos reduce las pretensiones del propietario, y existe una reducción de la presión inmobiliaria sobre la ciudad, ya que el valor del suelo es progresivo con lo que se construye y no con los máximos.

El tercer caso en captura de plusvalías se da cuando las exigencias sobre cesión de tierras y requerimientos de obras se van incrementando. El caso más significativo es el de España (cabe acotar que nuestro derecho urbanístico se basa esencialmente en el modelo español). En la provincia de Buenos Aires, el Decreto Ley 8912 establece que toda transformación de tierra rural a urbana, es decir en un loteo, el propietario debe ceder al municipio un porcentaje de tierra con fin público, destinada a apertura de calles, localización de espacios verdes y equipamiento comunitario de dominio público (seguridad, educación y salud, por ejemplo). En España, el concepto es similar, pero obliga al propietario a ejecutar la totalidad de la obra vial y del espacio público. Sin embargo, lo novedoso se da en el resto del terreno, es decir, en el loteo, sobre el cual se establece un porcentaje que debe venderse exclusivamente a precio social (determinado por el Estado) y un porcentaje del total de los terrenos (del vendido a precio de mercado y del vendido a precio social) que queda en manos del Estado. Estos valores cambian según las regiones autónomas; los casos de Madrid, Cataluña y País Vasco varían entre un 30% y un 55% de tierra destinada a loteo social. El porcentaje de lotes que quedan en dominio del Estado es del 10% del total, algunos con valor de mercado y otros con valor social.

En Argentina ya hay municipios que están aplicando esta modalidad. Es el caso del Municipio de Río Grande, en la provincia de Tierra del Fuego, que aplica una captura de plusvalía del 20% de los lotes a cada desarrollo urbano nuevo, además lógicamente de la obligación de cesión de tierras para calles, equipamiento comunitario y espacio público.

Es esencial considerar que la aplicación de estos instrumentos no debe paralizar el movimiento del mercado inmobiliario, por lo tanto hay que ser cuidadosos y prudentes en el uso de estas herramientas, pero tampoco tímidos. El concepto es participar al Estado de una renta extraordinaria; si se quiere capturar la totalidad de dicha renta o más aún, no habrá negocio inmobiliario y estaremos ante una situación no deseada.
No es fácil llevar a la realidad lo señalado en este escrito, pero muchos municipios lo han hecho. San Pablo, bajo el concepto de “suelo creado” (Sandroni, 2001), aplica captura de plusvalías por derechos de construcción, cobrándolos incluso previamente a la presentación de las propuestas (remate de bonos públicos) y Bogotá ha incorporado cuantiosas sumas por capturas en operatorias de loteo (Maldonado, 2003), las que se vuelcan en obras urbanas que aumentan el valor de las propiedades generando un ciclo positivo.

Como señala Carlos Morales Schechinger:
                                                           "(…)si se desea repetir un siglo XX que produjo ciudades duales con mares de suelo urbano miserable, salpicado de islas de suelo urbano en excelentes condiciones, no tiene caso innovar procesos de acceso al suelo. Si se desea revertir la tendencia, se requiere innovar las reglas de juego de la gestión del suelo urbano” (Morales, 2004:26)

 

Bibliografía:

MORALES SCHECHINGER, Carlos (julio de 2004). “Invitando al debate para innovar procesos de acceso al suelo urbano”, ponencia presentada al 4to. Seminario Internacional: Innovando procesos de acceso al suelo urbano, Universidad Nacional Autónomo de México (UNAM), México.
MALDONADO, María Mercedes y SMOLKA, Martim (2003). “Las plusvalías en beneficio de los pobres: el proyecto USME en Colombia”, publicado en Land Lines Newsletter, julio de 2003, volumen 15, number 3, Lincoln Institute of Land Policy.
SANDRONI, Paulo (2001). “Plusvalías urbanas en Brasil: creación, recuperación y apropiación en la ciudad de San Pablo”, capítulo 2, en SMOLKA, Martim y FURTADO, Fernanda (compiladores), Recuperación de plusvalías en América Latina, Instituto de Posgrado e Investigación de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Lincoln Institute of Land Policy.
ZINGONI, José (2015). “Gobernar la Ciudad; desarrollo local y políticas urbanas municipales”, Editorial de la Universidad Nacional del Sur, Bahía Blanca.
 

josemzingoni@yahoo.com.ar

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